Il governo straordinario dell'impresa

1. La continuità dell’impresa come problema giuridico

La decisione di consentire a un’impresa di proseguire la propria attività, pur in presenza di fatti corruttivi o di un rischio di condizionamento mafioso, pone un complesso argomento di indirizzo pubblico dell'economia, la cui attualità si è resa ingravescente a partire dagli anni 2000, anche su impulso delle numerose iniziative regolatorie europee, che hanno sospinto il legislatore interno ad adottare nuovi corpi normativi a tutela dell'ordine pubblico economico e della concorrenza. Occorre stabilire chi governi l’attività consentita, quali poteri conservino i soggetti che ne sono titolari, quale protezione ricevano i creditori, come siano impiegate le risorse prodotte e quale risultato permetta di considerare concluso l’intervento pubblico. La continuità, quando viene affidata a una misura di prevenzione, diviene un assetto di poteri e di responsabilità.

È in questa prospettiva che vanno esaminati l’art. 32 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, e gli artt. 34-bis e 94-bis del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159. Le disposizioni intervengono su situazioni differenti e attribuiscono compiti diversi ai professionisti nominati. La vicinanza degli obiettivi organizzativi non consente di considerare equivalenti il commissario prefettizio, l’esperto del sostegno e monitoraggio, l’esperto della prevenzione collaborativa e l’amministratore incaricato del controllo giudiziario. La loro distinzione incide sulla validità degli atti compiuti, sulla responsabilità assunta ed infine sui criteri da assumere per la remunerazione dell’attività.¹

La tesi di questo contributo è che l’efficacia delle misure dipenda anche dall'accuratezza con cui viene costruito il loro concreto funzionamento. Un decreto che non chiarisca l'ambito della gestione, una prescrizione che non individui il comportamento richiesto, una relazione che non permetta di verificare il cambiamento prodotto possono compromettere l’esito dell’intervento pubblico anche quando i presupposti della misura siano stati correttamente accertati. L’indeterminatezza organizzativa ha conseguenze giuridiche ed economiche: moltiplica i conflitti, rallenta le decisioni e rende più difficile attribuire le responsabilità.

L’analisi procede pertanto dalle fonti ai problemi applicativi, ponendo accanto alla ricostruzione normativa proposte interpretative e indicazioni di metodo. Il fine è offrire alle prefetture, alle autorità giudiziarie, alle imprese e ai loro professionisti un criterio di lavoro comune, conservando la specificità delle rispettive funzioni.

2. La formazione di un sistema per interventi successivi

L’art. 32 nasce nel 2014 in un contesto nel quale la reazione a gravi vicende corruttive rischiava di pregiudicare il completamento di opere e servizi di interesse pubblico. La scelta legislativa consiste nel consentire un intervento sull’organizzazione dell’esecutore, mantenendo una possibilità di prosecuzione del rapporto. La funzione conservativa si accompagna alla sottrazione della gestione rilevante ai soggetti coinvolti e al vincolo sugli utili. Il comma 10 estende il meccanismo alla presenza di un’informazione antimafia interdittiva, subordinandolo a qualificate esigenze pubbliche.

La successiva inclusione delle attività sanitarie svolte per conto del Servizio sanitario nazionale amplia il campo applicativo e rende evidente la varietà degli interessi protetti: l’interruzione di una prestazione sanitaria presenta conseguenze diverse dal ritardo nella realizzazione di un’opera. L’intervento del 2021 modifica ulteriormente l’art. 32, consentendo alla gestione disposta direttamente ai sensi del comma 1, lettera b), di oltrepassare il singolo contratto; introduce inoltre la misura dell’accantonamento ordinato alla stazione appaltante e amplia il sostegno e monitoraggio dopo l’esecuzione contrattuale e nei rapporti di controllo societario.²

Il controllo giudiziario dell’art. 34-bis, introdotto nel 2017, sviluppa invece la risposta giudiziaria alle forme occasionali di agevolazione. L’accesso su domanda dell’impresa destinataria di interdittiva produce un raccordo particolarmente delicato con la prevenzione amministrativa. Nel 2021 il legislatore interviene anche su questo raccordo e introduce, mediante l’art. 94-bis, un percorso di prevenzione collaborativa nella competenza del prefetto. Nel 2025 si aggiunge l’art. 94.1 per la limitazione di determinati effetti interdittivi sulle imprese individuali.³

Questa sequenza mostra un sistema costruito per aggiunte e adattamenti, con i limiti propri di una tecnica legislativa purtroppo diffusa nel nostro Paese, che distribuisce misure strettamente connesse fra corpi normativi diversi, dalla disciplina anticorruzione al codice antimafia, senza assicurarne un compiuto coordinamento e rimettendo così all’interprete e agli operatori la ricomposizione di un quadro che avrebbe richiesto una sistemazione organica.

Così, le formule impiegate dal normatore in una precisa fase storica possono risultare insufficienti nella successiva. La sospensione dei poteri assembleari, concepita quando il paradigma era la gestione di uno specifico rapporto, deve oggi misurarsi con la possibile estensione della gestione; il criterio dei compensi collegato al valore residuo del contratto deve confrontarsi con un monitoraggio che può iniziare quando il contratto è già stato eseguito e l'attività di sostegno e monitoraggio si estende all'intero assetto organizzativo aziendale. La ricostruzione storica serve allora a riconoscere queste discontinuità, senza trasformare una prassi formatasi su un testo precedente in una regola immutabile.

3. Il valore delle linee guida e il limite della fonte primaria

L’attuazione dell’art. 32 è stata accompagnata da un articolato insieme di linee guida. Le Prime, del 15 luglio 2014, e le Seconde, del 27 gennaio 2015, hanno contribuito a definire finalità, presupposti e funzionamento delle misure. Le Terze, sottoscritte nel gennaio 2016 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale del 2 febbraio 2016, riguardano i compensi. Le Quarte, del 4 agosto 2016, affrontano le peculiarità delle attività sanitarie; le Quinte, del 16 ottobre 2018, disciplinano sul piano degli indirizzi applicativi la gestione degli utili.⁴

Occorre distinguere questi atti congiunti dalle disposizioni con le quali il Presidente dell’ANAC regola il procedimento preordinato alla propria proposta. Queste ultime organizzano un segmento dell’azione amministrativa; non coincidono con il decreto prefettizio che applica la misura né esauriscono le fonti rilevanti per la sua esecuzione. Dal settembre 2026 il riferimento per i nuovi procedimenti è l’atto del Presidente dell’ANAC del 21 luglio 2026, il cui art. 22, comma 4, ne circoscrive l’applicazione ai procedimenti avviati dopo l’entrata in vigore.⁵

La Corte costituzionale, nella sentenza n. 101 del 2023, ha escluso che linee guida prive di una specifica attribuzione normativa possano costituire diritto vivente o introdurre una disciplina vincolante equivalente alla legge. La loro funzione interpretativa e di orientamento delle prassi resta significativa. Il limite consiste nell’impossibilità di utilizzarle per fondare una prestazione patrimoniale, una privazione o un potere che la fonte primaria non consente.⁶

Nell’applicazione concreta questa distinzione richiede attenzione. Il provvedimento individuale può recepire un indirizzo e tradurlo in una disposizione rivolta all’impresa; la motivazione deve però spiegare il collegamento con la norma e con il caso. L’espressione «secondo le linee guida» non sostituisce tale verifica. Per converso, qualificare un atto come indirizzo non rende irrilevanti la coerenza amministrativa, l’affidamento e l’esigenza di motivare uno scostamento. Il problema riguarda la qualità e il fondamento dell’applicazione, non la scelta fra obbedienza automatica e irrilevanza assoluta.

4. I presupposti del comma 1 tra procedimento penale e anomalie accertate

Il comma 1 dell’art. 32 contempla, anzitutto, l’ipotesi in cui l’autorità giudiziaria proceda per determinati delitti contro la pubblica amministrazione e la regolarità delle procedure di affidamento. Accanto a essa considera situazioni anomale sintomatiche di condotte illecite o eventi criminali attribuibili all’impresa. L’alternatività dei due ingressi impedisce di subordinare sempre l’intervento all’esistenza di un procedimento penale; la successiva richiesta di fatti gravi e accertati impedisce, nello stesso tempo, di fondarlo su un sospetto privo di consistenza istruttoria.

L’avvio di un’indagine non rende superflua la valutazione amministrativa. Devono essere individuati i fatti concretamente rilevanti, il rapporto con l’organizzazione dell’operatore e le ragioni per le quali la misura proposta risulta adeguata. Anche la gravità richiede una motivazione riferita al caso. Non può essere desunta soltanto dal nome del reato, né dall’ampiezza della sua cornice edittale. Il pregiudizio per il rapporto pubblico e la capacità della struttura aziendale di impedirne la reiterazione sono profili distinti dalla responsabilità penale individuale.

Il richiamo ai gravi indizi di colpevolezza dell’art. 273 c.p.p. può avere un’utilità comparativa; l’art. 32 non contiene tuttavia un rinvio che trasferisca integralmente quello standard nel procedimento amministrativo. Un simile automatismo confonderebbe la base fattuale richiesta per una misura personale cautelare con quella necessaria a conformare la gestione di un’impresa. Resta fermo il dovere di evitare che la maggiore elasticità del giudizio preventivo si trasformi in una riduzione dell’onere di spiegare i fatti.

Il catalogo penale va letto nel testo vigente e nella sua successione temporale. Sono rilevanti, fra le altre, la modifica dell’art. 318 c.p. del 2019 e la riscrittura del traffico di influenze illecite del 2024. Per quest’ultimo reato la pena attuale va da un anno e sei mesi a quattro anni e sei mesi; la riforma incide anche sulla condotta tipica. Per vicende pregresse occorre verificare la disciplina penale applicabile, distinguendo gli effetti dell’eventuale mutamento della qualificazione penale dalla possibilità di apprezzare autonomamente fatti che conservino rilievo amministrativo. Quest’ultima possibilità deve essere motivata; non consente di eludere gli effetti di un accertamento giudiziario sulla materialità del fatto.⁷

5. Gli operatori destinatari e il rapporto con il contratto pubblico

L’art. 32 individua categorie determinate di operatori: imprese aggiudicatarie di appalti, soggetti sanitari considerati dalla disciplina speciale, concessionari di lavori pubblici e contraenti generali. L’ambito non può essere ricostruito soltanto a partire dall’intestazione formale del contratto. Nei raggruppamenti e nelle strutture consortili occorre comprendere chi esegua effettivamente le prestazioni, quali soggetti detengano le risorse e come siano distribuiti i poteri. Questa indagine sostanziale non autorizza, tuttavia, a considerare commissariabile qualunque impresa della filiera.

Il provvedimento deve individuare il titolo che collega ciascun destinatario all’intervento. Il mero rapporto di subfornitura, una partecipazione minoritaria o un collegamento commerciale non equivalgono automaticamente alla posizione richiesta dalla norma. Le estensioni a soggetti ulteriori impongono una motivazione e garanzie procedimentali proprie. La vicenda esaminata dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 867 del 2019 mostra l’importanza della concreta relazione fra i soggetti e il rapporto pubblico; non permette di formulare una regola indifferenziata per tutte le società consortili.⁸

Anche il riferimento alle concessioni richiede precisione. Il testo dell’art. 32 menziona il concessionario di lavori pubblici; gli atti applicativi e la disciplina organizzativa dell’ANAC utilizzano talora formulazioni più ampie. L’inquadramento di una concessione di servizi deve quindi rendere esplicito il fondamento dell’applicazione, senza assumere che una definizione contenuta in un atto procedimentale possa ampliare da sola la previsione legislativa. La continuità del servizio costituisce un interesse rilevante, ma non elimina la necessità di individuare il potere esercitato.

Quanto al contraente generale, il rinvio va coordinato con il codice dei contratti vigente e con le sue disposizioni transitorie. Analogamente, la distinzione fra appalto e concessione deve essere costruita sul trasferimento del rischio operativo, ove richiesto dalla relativa disciplina, e non sull’idea che l’appaltatore sia estraneo a qualsiasi rischio economico. La corretta qualificazione del rapporto condiziona la durata, le entrate, gli investimenti e la sostenibilità della gestione straordinaria.

6. La proposta dell’ANAC e la decisione del prefetto

Nel percorso anticorruzione il potere di proposta appartiene al Presidente dell’ANAC; il provvedimento applicativo appartiene al prefetto. La distribuzione delle competenze impone due valutazioni riconoscibili. Il prefetto deve accertare i presupposti e apprezzare la gravità, senza ridurre il proprio intervento alla registrazione della proposta. Nello stesso tempo, il procedimento non può essere ricostruito come se il prefetto disponesse ordinariamente di un potere autonomo di iniziativa identico a quello previsto dal comma 10 per l’interdittiva.

La competenza territoriale indicata dal comma 1 è collegata alla sede della stazione appaltante. Nelle procedure svolte da centrali di committenza occorre distinguere il soggetto che ha gestito la gara dall’amministrazione titolare del rapporto da eseguire. La questione è stata affrontata dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana nella decisione n. 591 del 21 luglio 2025. La pluralità di contratti e di amministrazioni interessate rende necessario un coordinamento, senza consentire di sostituire a priori il criterio legale con la sede dell’impresa. Restano le peculiarità del percorso sanitario.⁹

Le disposizioni ANAC del 2026 valorizzano la selezione dei casi, l’istruttoria e la valutazione delle iniziative correttive dell’operatore. Fra i profili da considerare vi sono le misure già applicate da altre autorità, gli impegni proposti e le condizioni dell’eventuale archiviazione. L’atto disciplina il procedimento dell’Autorità e non crea un meccanismo generale di cessazione di qualsiasi misura già in corso. Per i procedimenti anteriori alla sua entrata in vigore opera la disciplina transitoria espressamente prevista.¹⁰

Il contraddittorio è utile anche per ricostruire l’organizzazione reale dell’impresa: deleghe, funzioni esercitate di fatto, cessazioni di incarichi, controlli interni e relazioni con altre società. La sostituzione formale di un amministratore può avere un significato assai diverso a seconda che elimini il suo potere effettivo o lo lasci intatto attraverso procure, rapporti familiari, disponibilità finanziarie o influenza sui dipendenti. La motivazione deve confrontarsi con questa sostanza organizzativa.

7. La rinnovazione degli organi e la gestione disposta direttamente

Il comma 1, lettera a), consente di proporre la rinnovazione degli organi sociali mediante la sostituzione del soggetto coinvolto. La misura conserva in prima battuta il governo societario e richiede all’impresa un intervento sulla propria composizione. Il comma 2 assegna trenta giorni per adeguarsi; il termine dei dieci giorni successivi riguarda l’intervento prefettizio di nomina degli amministratori, non un indistinto termine di dieci giorni imposto all’impresa per rinnovare gli organi.

Nei casi più gravi la gestione straordinaria può essere disposta direttamente. La graduazione non costituisce una sequenza obbligatoria da percorrere sempre dall’intervento meno intenso a quello più incisivo. Richiede, invece, una motivazione sulla sufficienza delle alternative. Quando l’organizzazione è permeata dai soggetti coinvolti o le sostituzioni prospettate risultano apparenti, il passaggio immediato alla gestione può essere giustificato. Quando il rischio è circoscritto e la discontinuità è credibile, l’adozione della soluzione più invasiva richiede una spiegazione particolarmente concreta.

La rinnovazione deve essere valutata per il suo risultato. Alla cessazione dalla carica possono sopravvivere il controllo delle informazioni, il rapporto privilegiato con il committente, l’accesso ai conti o l’indirizzo di fatto delle funzioni operative. Un decreto efficace individua gli elementi da rimuovere e i documenti che permetteranno di verificarlo. La prescrizione non può però trasformarsi in un potere indeterminato di selezionare liberamente i soci o di ridisegnare l’intera compagine in assenza di un fondamento normativo e di una specifica necessità.

Resta un’asimmetria testuale importante. Nel 2021 l’avverbio «anche» è stato inserito nella lettera b), relativa alla gestione disposta direttamente; la lettera a) conserva la formulazione limitata all’esecuzione del contratto, dell’accordo o della concessione. La differenza deve entrare nella motivazione e nell’individuazione del titolo applicato. Non sarebbe corretto cancellarla attraverso una descrizione unitaria e indistinta del commissariamento.¹¹

8. La gestione dell’impresa dopo la modifica del 2021

La possibilità di disporre la straordinaria e temporanea gestione «anche limitatamente» alla completa esecuzione del rapporto pubblico ha modificato un tratto essenziale dell’istituto. La gestione ad contractum rimane possibile, ma il testo della lettera b) non la presenta più come l’unico elemento ammissibile. La lettura del comma 3 deve pertanto distinguere il decreto che trasferisce soltanto le funzioni necessarie a un rapporto determinato da quello che investe una sfera più ampia dell’attività aziendale.

L’ampliamento non equivale a un’attribuzione automatica di tutti i poteri sull’impresa ogni volta che venga nominato un commissario. L’estensione deve risultare dal provvedimento, trovare giustificazione nei fatti ed essere proporzionata allo scopo. La struttura condivisa fra più contratti, l’unitarietà della direzione effettiva o l’impossibilità di separare processi e risorse possono sostenere la scelta di un intervento più ampio. La semplice comodità amministrativa non appare una ragione sufficiente per comprimere attività estranee al rischio considerato.

Una questione ulteriore riguarda la durata. Il comma 2 conserva il collegamento con le esigenze funzionali dell’opera, del servizio o della fornitura e con il collaudo. La novella non ha riscritto organicamente questo criterio per la gestione estesa. Il decreto dovrebbe quindi esplicitare il rapporto fra l’ampiezza dell’intervento e il suo termine, prevedendo verifiche sulla permanenza della necessità. Il riferimento all’impresa nel suo complesso non può diventare il fondamento di una gestione priva di un orizzonte temporale determinabile.

La sentenza costituzionale n. 101 del 2023 considera, nel ricostruire il quadro normativo, la distinzione fra gestione del contratto e gestione dell’impresa. Il suo dispositivo riguarda però la destinazione degli utili dei commi 7 e 10. Non può essere citata come se avesse risolto ogni questione di costituzionalità dell’ampliamento introdotto dalla parola «anche». La compatibilità di una specifica estensione resta da apprezzare rispetto al fondamento legale, alla motivazione e alla proporzionalità dell’atto.¹²

9. Il decreto di nomina e la costruzione del mandato

Il decreto che dispone la gestione dovrebbe permettere a un terzo di comprendere chi sia autorizzato a decidere. L’indicazione del solo nominativo del commissario e del contratto interessato può risultare insufficiente quando l’impresa utilizza risorse comuni, opera in un gruppo o esercita attività soggette a diversi titoli autorizzativi. Il perimetro va tradotto in rapporti, funzioni e poteri di rappresentanza concretamente identificabili.

Sul piano operativo è opportuno precisare gli atti che richiedono un’autorizzazione prefettizia, le modalità di firma, i rapporti fra i componenti dell’eventuale collegio, i flussi informativi verso gli organi societari e il trattamento degli atti urgenti. Queste indicazioni non autorizzano il prefetto ad attribuire poteri estranei alla legge. Servono a rendere esercitabili quelli conferiti e a impedire che la loro delimitazione venga affidata, giorno per giorno, alla forza contrattuale dei soggetti coinvolti.

La legge permette di nominare fino a tre amministratori. La pluralità non risolve da sola i problemi della rappresentanza: occorre stabilire se la decisione debba essere collegiale, quali atti siano delegabili e chi manifesti all’esterno la volontà della gestione. Un’amministrazione disgiuntiva generalizzata non può essere presunta come regola universale. La scelta dovrebbe dipendere dalla complessità dell’incarico, dall’urgenza e dalla necessità di controlli reciproci, evitando che il medesimo atto riceva disposizioni incompatibili.

L’insediamento richiede una ricognizione documentata della situazione iniziale: contratti, disponibilità, crediti, debiti, personale, contenzioso, adempimenti e scadenze. La ricognizione non costituisce una certificazione retroattiva dell’attività precedente. Deve permettere di distinguere ciò che viene ricevuto da ciò che viene deciso durante la gestione e di individuare gli elementi che non è stato possibile verificare. La sua utilità emerge soprattutto quando, alla cessazione dell’incarico, si debbano ricostruire le cause di una perdita, l’origine di un credito o la responsabilità per un adempimento omesso.

10. I requisiti professionali e la specialità della nomina sanitaria

Per gli amministratori dell’art. 32 il comma 2 richiama i requisiti di professionalità e onorabilità del regolamento adottato ai sensi dell’art. 39 del d.lgs. n. 270 del 1999. Il riferimento è al d.m. 10 aprile 2013, n. 60. Il d.P.R. n. 177 del 2015 riguarda i compensi e non costituisce la fonte dei requisiti di nomina. Per gli esperti del comma 8 vale il corrispondente rinvio contenuto nella disposizione.¹³

L’accertamento dei requisiti formali deve essere accompagnato dalla valutazione dell’idoneità rispetto all’incarico. Gestire un’opera complessa, una concessione, un servizio ad alta intensità di lavoro o una struttura sanitaria richiede conoscenze differenti. La composizione di un collegio può integrare competenze diverse; non dovrebbe limitarsi a riprodurre tre profili identici quando il mandato richiede capacità giuridiche, aziendali e tecniche distinte. La decisione sulla nomina deve inoltre confrontarsi con indipendenza, conflitti di interessi e concreta disponibilità di tempo.

Il comma 2-bis prevede, per le attività sanitarie, il decreto prefettizio d’intesa con il Ministro della salute e curricula che dimostrino qualificata professionalità ed esperienza di gestione sanitaria. Le Quarte linee guida indicano, di regola, la scelta nell’elenco nazionale degli idonei alla direzione generale, ammettendo soluzioni diverse con i requisiti richiesti. Questo indirizzo non può essere trasformato in un requisito legale esclusivo di iscrizione all’elenco per ogni componente.¹⁴

La gestione sanitaria rende particolarmente rilevante la distinzione fra autorizzazione all’esercizio, accreditamento istituzionale e accordo contrattuale con il servizio pubblico. Il commissariamento non sostituisce i titoli mancanti, non amplia il budget e non attribuisce il diritto a remunerazioni ulteriori. La tutela della continuità assistenziale deve svolgersi entro il quadro autorizzativo e contrattuale applicabile. Il comma 10-bis comprende anche soggetti privati titolari dell’accordo diversi dall’impresa e richiede di considerare le condotte illecite o gli eventi criminosi ai danni del Servizio sanitario nazionale.

11. La natura della funzione e il rapporto con gli organi societari

L'amministratore straordinario prefettizio esercita un incarico di fonte pubblica attraverso poteri che incidono sulla gestione di un’organizzazione privata. Il comma 4 qualifica l’attività di pubblica utilità; ciò non trasforma automaticamente ogni contratto stipulato dal commissario in un provvedimento amministrativo, né l’impresa in un’amministrazione pubblica. La natura della funzione e il regime dell’atto devono essere esaminati distintamente.

Quando la gestione è circoscritta, gli organi ordinari possono continuare a operare negli ambiti residui. La coesistenza richiede una disciplina delle risorse condivise. Un dipendente, un immobile o un sistema informatico possono servire sia il contratto commissariato sia il resto dell’attività. La competenza non si risolve affermando che ogni decisione sul bene appartenga sempre all’uno o all’altro organo: occorre individuarne l’effetto sul segmento affidato alla gestione pubblica e regolare le interferenze.

I poteri conferiti comprendono quelli necessari a tutelare l’interesse dell’impresa nell’esecuzione del rapporto affidato. Il commissario non diviene per questo un rappresentante della stazione appaltante. Può essere tenuto a contestarne ritardi, inadempimenti o determinazioni economiche, quando ciò rientri nel mandato. Il fine pubblico della continuità non autorizza a rinunciare senza adeguata ragione a crediti, riserve o pretese della società. La corretta esecuzione di un contratto pubblico comprende il rispetto delle obbligazioni di entrambe le parti: è giusto ricordarlo.

È opportuno che il decreto e le regole di funzionamento individuino il soggetto competente per le decisioni contenziose e per il conferimento delle procure, distinguendo le controversie sul rapporto gestito da quelle relative alla stessa legittimità del commissariamento. In quest’ultimo caso possono emergere conflitti di rappresentanza che richiedono strumenti processuali specifici. Il curatore speciale previsto dall’art. 78 c.p.c. può risolvere un conflitto nella rappresentanza processuale, ove ne ricorrano i presupposti; non costituisce una soluzione generale a ogni contrasto fra commissari e amministratori ordinari.

12. La sospensione dei poteri assembleari e il problema del suo ambito

Il secondo periodo del comma 3 stabilisce che, per l’impresa costituita in forma societaria, i poteri dell’assemblea sono sospesi per l’intera durata della misura. La disposizione pone un problema diverso da quello della mera sospensione dei poteri gestori degli amministratori. L’assemblea interviene infatti su bilancio, nomine, capitale e modificazioni dell’organizzazione: una sospensione indistinta può incidere su adempimenti necessari alla conservazione della stessa impresa che la misura intende mantenere operativa.

L’argomento letterale a favore di una sospensione generale è serio. La norma non limita espressamente la sospensione alle deliberazioni gestorie né distingue fra assemblea ordinaria e straordinaria. La finalità di impedire ingerenze proprietarie può inoltre essere frustrata da decisioni che, senza riguardare direttamente l’esecuzione del contratto, ne alterino radicalmente le condizioni. Sarebbe pertanto insufficiente affermare che l’assemblea rimane libera soltanto perché la misura concerne un rapporto determinato.

Esiste però un argomento sistematico altrettanto rilevante. Quando il decreto affida ai commissari un segmento dell’attività, una paralisi di tutte le competenze assembleari investirebbe anche il resto dell’impresa. Inoltre, il primo periodo del comma 3 trasferisce le funzioni degli organi di amministrazione: non dispone espressamente che i commissari subentrino in ogni competenza riservata ai soci. Identificare la sospensione dell’assemblea con l’automatica attribuzione ai commissari del potere di modificare lo statuto, deliberare aumenti di capitale o approvare fusioni significherebbe aggiungere un trasferimento di competenza che il testo non formula.

La dottrina, nel quadro allora dominato dalla gestione del contratto, ha proposto una lettura funzionale della sospensione, riferendola alle deliberazioni capaci di interferire con la gestione affidata ai commissari e conservando le altre competenze. L’intervento del 2021 impone di verificarne l’applicazione anche quando il decreto abbia estensione aziendale. Non si tratta di una soluzione pacifica ricavabile senza residui dal dato letterale.¹⁵

Ad avviso di chi scrive, la ricostruzione più coerente deve muovere dall’oggetto concreto della misura e dalla funzione della singola deliberazione. La durata della sospensione è stabilita dalla legge; il suo ambito dovrebbe essere letto in rapporto all’effettività dei poteri commissariali. Questa conclusione richiede però due cautele: le deliberazioni apparentemente estranee possono incidere indirettamente sul mandato, e il decreto non può riscrivere liberamente la ripartizione delle competenze societarie. Nei casi dubbi occorre una determinazione espressa sull’ambito assoggettabile ai rimedi di tutela, invece di un accordo informale tra professionisti che lasci incerta la validità degli atti.

13. Bilancio, nomine, capitale e operazioni straordinarie durante la gestione

L’approvazione del bilancio costituisce il primo banco di prova. Redigere il progetto, sottoporlo ai controlli e approvarlo sono attività diverse. Il trasferimento dei poteri amministrativi può investire la predisposizione dei dati e del progetto, nei limiti del mandato; non permette di presumere che il commissario assuma anche la competenza deliberativa dei soci. Quando sopravvive una gestione ordinaria, il bilancio della società deve rappresentare unitariamente anche il segmento commissariato. Occorrono quindi tempi di consegna, criteri contabili condivisi e una chiara attribuzione della responsabilità sulle informazioni fornite.

Nella lettura funzionale qui sostenuta, l’assemblea dovrebbe poter approvare il bilancio quando ciò non comporti interferenze incompatibili con la gestione straordinaria. La distribuzione dell’utile è però una deliberazione distinta: l’approvazione del documento non libera gli utili vincolati dall’art. 32, comma 7. Nemmeno un accantonamento meramente contabile rende disponibile la liquidità che deve alimentare il fondo. La stessa cautela riguarda riserve pregresse, finanziamenti soci e altri trasferimenti, quando l’operazione sottragga risorse necessarie al contratto o tenti di conseguire indirettamente il risultato vietato.

Per le nomine occorre distinguere il commissario dagli amministratori societari. L’assemblea non può revocare il professionista nominato dal prefetto né neutralizzarne i poteri mediante l’attribuzione di deleghe incompatibili. La sostituzione di un amministratore ordinario operante su attività residue, invece, può essere necessaria alla continuità della società e, secondo la medesima ricostruzione funzionale, non dovrebbe essere impedita se non interferisce con il mandato. Anche il rinnovo dell’organo di controllo richiede una valutazione propria: la scadenza dei sindaci non può diventare l’occasione per sottrarre la gestione straordinaria alla vigilanza societaria.

Le operazioni sul capitale richiedono una cautela maggiore. Un aumento può apportare le risorse indispensabili alla prosecuzione; può anche modificare gli equilibri proprietari e ricostituire un’influenza che la misura intendeva rimuovere. Una riduzione può essere imposta dalle perdite o costituire un’operazione volontaria che impoverisce la garanzia patrimoniale. Non basta quindi classificare l’atto come favorevole o sfavorevole all’impresa. Vanno esaminati il suo fondamento, l’identità dei sottoscrittori, la provenienza delle risorse e l’effetto sul governo effettivo. La nomina prefettizia, da sola, non disapplica la disciplina civilistica delle perdite e delle cause di scioglimento.¹⁶

Fusione, scissione, trasformazione, cessione dell’azienda e scioglimento volontario sono operazioni potenzialmente capaci di alterare l’oggetto stesso del mandato. In questi casi l’interferenza può essere strutturale anche se il contratto commissariato viene formalmente conservato. Un assenso informale del commissario non sostituisce la verifica della competenza societaria e della compatibilità con il decreto. Se l’operazione modifica il soggetto esecutore, occorre inoltre il controllo richiesto dalla disciplina dei contratti pubblici; la legittimità societaria non esaurisce il problema.

La cessione di una partecipazione da parte del socio, infine, non coincide normalmente con una deliberazione assembleare. Per valutarne l’ammissibilità non basta pertanto richiamare il secondo periodo del comma 3. Entrano in considerazione il titolo della misura, i poteri di disposizione sospesi, le eventuali clausole statutarie e il rischio di elusione. La proprietà delle partecipazioni non viene trasferita allo Stato; conservazione della titolarità e libertà di ogni atto dispositivo non sono però sinonimi.

Per il professionista che assiste la società, la questione va affrontata prima della convocazione. Una richiesta motivata alla prefettura dovrebbe descrivere la deliberazione, l’urgenza, gli effetti sul mandato e la soluzione proposta. L’interlocuzione non trasforma il prefetto in un organo societario e non sana competenze mancanti, ma permette di chiarire il perimetro del provvedimento e, se necessario, di attivare tempestivamente la tutela giurisdizionale. La ricostruzione funzionale rimane una tesi da argomentare, non un’autorizzazione generale a ignorare il testo del comma 3.

14. Gli organi di controllo e i diritti informativi dei soci

Il collegio sindacale, il revisore e l’organismo di vigilanza previsto dal decreto legislativo n. 231 del 2001 esercitano funzioni differenti. L’ingresso del commissario non le assorbe in un controllo pubblico indifferenziato. Il sindaco verifica, nei limiti della propria competenza, il rispetto della legge e l’adeguatezza dell’assetto organizzativo; il revisore esprime il giudizio previsto sulla rappresentazione contabile; l’organismo di vigilanza opera rispetto al modello e ai rischi rilevanti per la responsabilità dell’ente. La misura deve inserirsi in questo sistema, correggendone le carenze senza cancellarne le responsabilità.¹⁷

Il problema pratico è la circolazione delle informazioni. Una gestione separata che non trasmetta i dati necessari al bilancio e ai controlli produce un’area opaca proprio nel settore affidato alla prevenzione. Nel verbale d’insediamento e nelle prime determinazioni organizzative dovrebbero essere definiti interlocutori, documenti disponibili, tempi delle risposte e modalità di accesso ai sistemi. La riservatezza delle indagini e la protezione dei dati personali richiedono limiti specifici, non un rifiuto indistinto di collaborare con gli organi legittimati.

Analoga distinzione vale per i soci. La sospensione di un potere deliberativo non risolve automaticamente la sorte di ogni diritto individuale di informazione, ispezione o tutela. Il regime cambia secondo il tipo societario, la posizione del richiedente e la natura del documento. L’accesso a una situazione contabile non coincide con l’accesso a un’informativa investigativa; il diritto di contestare un atto non attribuisce il potere di impartire direttive ai commissari. Una disciplina equilibrata deve proteggere il mandato senza rendere la titolarità della partecipazione priva di ogni strumento di controllo e di difesa.

15. Contabilità separata patrimonio e disponibilità finanziarie

La gestione limitata a un contratto presuppone la possibilità di ricostruirne il risultato economico e i flussi finanziari. Sono necessari un inventario iniziale, la ricognizione delle attività e passività riferibili alla commessa, la verifica dei crediti verso il committente e la selezione di criteri documentati per i costi comuni. Una contabilità separata serve anzitutto a rendere verificabili le decisioni. Il conto corrente dedicato, ove utilizzato, non sostituisce questa ricostruzione: descrive movimenti di denaro, non necessariamente ricavi e costi di competenza.

La distinzione contabile non produce, da sola, un patrimonio giuridicamente separato. Non si può ricavare dall’art. 32 un’automatica costituzione del patrimonio destinato previsto dall’art. 2447-bis c.c.; quest’ultimo ha presupposti, limiti e formalità propri ed è riferito a un determinato modello societario. Né la semplice denominazione di un conto come «commissariale» sottrae indistintamente tutte le somme alle pretese dei creditori. La protezione espressamente stabilita dal comma 7 riguarda il fondo degli utili e deve essere riferita alle risorse che vi confluiscono in base alla legge.¹⁸

La separazione impone anche di governare i rapporti interni. Se la commessa utilizza personale, uffici o attrezzature comuni, i relativi costi devono essere imputati con un criterio verificabile. Se la società trasferisce risorse alla gestione, occorre chiarire se si tratti di un pagamento, di un’anticipazione o di un finanziamento e quali obblighi ne derivino. Lasciare questi rapporti alla compensazione informale fra le due gestioni rende inattendibile il risultato e prepara un conflitto alla riconsegna.

Il commissario deve poi verificare la liquidità necessaria a salari, contributi, forniture e sicurezza. La presenza di un risultato economico positivo non garantisce la cassa disponibile; allo stesso modo, un incasso elevato può comprendere anticipazioni che non costituiscono utile. Il vincolo pubblico non attribuisce all’impresa un diritto generale a nuovo credito bancario, non sospende ogni debito pregresso e non trasforma i crediti sorti durante la gestione in crediti automaticamente prededucibili. Questi effetti richiedono una disposizione o un titolo specifico.

16. Contratti lavoro contenzioso e continuità effettiva

Il potere di completare una commessa comprende decisioni sui rapporti necessari alla sua esecuzione, entro il perimetro del mandato. È quindi essenziale censire subappalti, forniture, locazioni, assicurazioni, garanzie, contenziosi e scadenze. Alcuni contratti possono essere indispensabili ma presentare proprio il rischio che la misura deve rimuovere: una sostituzione improvvisa può bloccare l’attività, mentre la prosecuzione incontrollata conserva il condizionamento. La scelta va sostenuta da una valutazione comparativa, con eventuali misure transitorie e verifiche rafforzate.

Il commissariamento non sana l’illegittimità dell’affidamento pubblico e non paralizza le attribuzioni della stazione appaltante. La decisione del Consiglio di Stato n. 143 del 2015, relativa alla fase iniziale di applicazione dell’istituto, è significativa per la distinzione fra continuità della gestione e tutela della legalità della gara. Anche durante la misura restano da valutare, secondo la disciplina applicabile, risoluzione, recesso, decadenza, revisione dei prezzi e altri rimedi: nessuno di essi può essere escluso soltanto perché l’esecutore è commissariato.¹⁹

Nei rapporti di lavoro la conservazione dell’occupazione è un interesse rilevante, ma non autorizza condotte contrarie alle norme di sicurezza o la prosecuzione economicamente inconsapevole di ogni rapporto. Il decreto, le deleghe e l’organizzazione concreta devono permettere di identificare chi assume le decisioni e chi dispone dei poteri di spesa. L’attribuzione della posizione di datore di lavoro o di altre responsabilità prevenzionistiche non si risolve con il solo titolo di commissario; occorre esaminare i poteri effettivi e il contesto aziendale.

Quando emergono perdite strutturali, il professionista deve rappresentarle tempestivamente al prefetto. La finalità pubblica non rende sostenibile ciò che non lo è e non giustifica l’occultamento dei costi della continuità. Un piano attendibile deve indicare il fabbisogno, le risorse disponibili, le alternative e il momento oltre il quale il mandato non è eseguibile alle condizioni date. La relazione alla prefettura deve contenere una decisione da assumere, non soltanto la cronaca di una difficoltà.

17. La determinazione iniziale degli utili e il problema della perizia

Il comma 7 attribuisce agli amministratori la determinazione dell’utile derivante dai contratti, consentendola anche in via presuntiva. La previsione risponde a un’esigenza concreta: l’accantonamento deve operare durante la gestione, quando il risultato definitivo potrebbe non essere ancora noto. Non si tratta di scegliere liberamente una somma prudenziale; occorre una stima riconoscibile, costruita sui dati disponibili e suscettibile di aggiornamento. Le Quinte linee guida offrono indicazioni applicative sulla costituzione e gestione del fondo.²⁰

L’art. 32 non impone, in via generale, una perizia esterna e giurata quale condizione dell’accantonamento. Una relazione tecnica indipendente può essere opportuna quando il costo a finire, le riserve, la valorizzazione delle opere o l’allocazione dei costi comuni presentino difficoltà che il collegio non può risolvere adeguatamente con le proprie competenze. È una scelta da motivare anche rispetto al costo e alla disciplina dell’incarico. Non va confusa con gli adempimenti di attestazione previsti dagli indirizzi in materia di compensi.

All’insediamento è utile ricostruire il margine complessivo atteso, distinguendo quanto già maturato, quanto già incassato e quanto dipenderà dall’esecuzione successiva. Il riferimento legislativo all’utile derivante dalla conclusione del contratto impedisce di limitarsi, senza spiegazione, alla differenza fra gli incassi e i pagamenti intervenuti dopo la nomina. Occorre evitare sia la duplicazione di accantonamenti già effettuati sia l’esclusione immotivata di componenti riferibili al rapporto. Il prospetto iniziale dovrebbe essere discusso con la contabilità aziendale e trasmesso all’autorità secondo le modalità del mandato.

Per una commessa con ricavi attesi di dieci milioni e costi stimati di nove milioni e quattrocentomila euro, il margine presuntivo è seicentomila euro, prima degli ulteriori aggiustamenti pertinenti. Non diventa automaticamente un milione perché una diversa disposizione utilizza il parametro del dieci per cento. Se i costi a finire aumentano, la stima e gli accantonamenti devono essere riesaminati; lo svincolo di somme già segregate richiede però il rispetto della disciplina del fondo e delle competenze autorizzative. L’aggiornamento contabile e il potere di disporre del denaro sono questioni collegate, ma distinte.

Una particolare attenzione va riservata ai costi generali, agli oneri finanziari, al compenso commissariale, agli accantonamenti per rischi e alla fiscalità. Il calcolo deve precisare come siano trattati ed evitare che la stessa componente sia dedotta due volte. L’IVA incassata non è, per ciò solo, ricavo disponibile; un credito controverso non ha lo stesso grado di certezza di un corrispettivo riconosciuto. La disciplina del fondo non sostituisce i criteri civilistici e fiscali di rilevazione: il raccordo fra risultato contabile, risultato della commessa e somme effettivamente vincolate deve restare leggibile.

18. Il dieci per cento della lettera b-bis) e la custodia del fondo

La lettera b-bis), introdotta nel 2021, consente di ordinare alla stazione appaltante pagamenti al netto dell’utile quantificato nel dieci per cento del corrispettivo, da accantonare secondo il comma 7. È una tecnica specifica, che può operare anche nei casi della lettera a). La predeterminazione legislativa e l’identificazione della stazione appaltante come soggetto chiamato a operare la trattenuta la distinguono dalla determinazione, anche presuntiva, affidata agli amministratori nella gestione straordinaria.²¹

Il decreto deve chiarire quale meccanismo venga applicato, su quali pagamenti e con quali modalità di versamento. In presenza di più strumenti, occorre evitare che la medesima quota sia trattenuta dal committente e nuovamente accantonata dal commissario. Neppure è corretto usare la lettera b-bis) come prova che ogni commessa produca, in fatto, un utile del dieci per cento. La percentuale legale disciplina quella misura; non sostituisce universalmente l’analisi economica del contratto.

Il fondo va organizzato in modo che il vincolo sia effettivo. Devono risultare l’intestazione, la provenienza delle somme, i soggetti abilitati a operare, gli atti necessari per il prelievo e il trattamento degli interessi e dei costi bancari. Nei rapporti con l’istituto di credito è necessario rendere conoscibile il vincolo; una contabilità interna priva di corrispondenza nelle disponibilità non realizza l’accantonamento richiesto dalla legge.

L’impignorabilità stabilita dal comma 7 non va estesa a qualsiasi credito dell’impresa o a ogni conto utilizzato dai commissari. Il riconoscimento concreto della protezione richiede di poter identificare le somme vincolate. Le Quinte linee guida affrontano anche il periodo successivo alla cessazione della gestione: il termine del mandato e il venir meno del vincolo non coincidono necessariamente. Per questo occorre prevedere chi custodisca il fondo, chi segua i giudizi rilevanti e chi promuova la determinazione sulla sua destinazione. Un commissariamento può essere concluso sul piano operativo e lasciare ancora aperta una gestione patrimoniale da regolare.²²

19. La destinazione finale degli utili dopo la sentenza costituzionale 101 del 2023

Il vincolo temporaneo sugli utili non contiene, da solo, una disciplina generale della loro acquisizione definitiva. Nel percorso anticorruzione l’esito penale può accompagnarsi a confisca, restituzioni o risarcimenti; ciascun effetto richiede il proprio titolo. Né una condanna autorizza a trasferire automaticamente l’intero fondo a qualunque amministrazione interessata, né il venir meno della ragione cautelare consente di ignorare provvedimenti patrimoniali ancora efficaci.

Per il commissariamento conseguente a interdittiva, il problema è stato affrontato dalla Corte costituzionale n. 101 del 2023. Le questioni relative ai commi 7 e 10 sono state dichiarate non fondate nei sensi della motivazione. La Corte ha ricostruito la disciplina senza riconoscere alle indicazioni delle Quinte linee guida il potere di fondare un’automatica devoluzione integrale degli utili alla stazione appaltante. Il coordinamento va compiuto con la tutela del valore delle prestazioni eseguite e con il limite dell’utilità conseguita dall’amministrazione.²³

L’esito non può essere ridotto alla formula opposta secondo cui l’impresa avrebbe sempre diritto a tutto il margine accantonato. Occorre ricostruire il valore della prestazione, l’utilità ricevuta, i costi già remunerati e gli altri pagamenti effettuati. Vanno poi considerate le pretese e i vincoli muniti di un titolo proprio, evitando duplicazioni. La contabilità del contratto diventa così decisiva anche per la destinazione finale: un fondo determinato con criteri opachi rende più difficile applicare correttamente la regola indicata dalla Corte.

Si consideri una prestazione il cui valore riconoscibile, entro l’utilità conseguita, sia pari a cento, con costi già remunerati per novanta. Il residuo massimo astrattamente riconoscibile è dieci, prima di altri pagamenti o pretese rilevanti. La presenza di dodici nel fondo non dimostra il diritto dell’impresa a dodici; la presenza di dieci non dimostra il diritto dell’amministrazione a trattenerli integralmente. L’esempio serve a mostrare la necessità di una liquidazione fondata sul rapporto eseguito, non a sostituire i criteri valutativi applicabili nel caso concreto.

La determinazione conclusiva dovrebbe quindi contenere il rendiconto, il quadro dei giudizi e dei provvedimenti efficaci, la proposta motivata di destinazione e il contraddittorio con i soggetti interessati. Quando permanga un contrasto sulla spettanza, la soluzione non può essere cercata in una disposizione bancaria impartita dal professionista oltre i propri poteri. Il fatto che le somme siano materialmente nella disponibilità di un conto vincolato non attribuisce al suo gestore la competenza a decidere definitivamente il diritto controverso.

20. La responsabilità del commissario e il significato delle diseconomie

Il comma 4 qualifica l’attività come di pubblica utilità e limita a dolo e colpa grave la responsabilità degli amministratori per le eventuali diseconomie dei risultati. La disposizione tiene conto del rischio di decisioni assunte in un contesto eccezionale, nel quale l’obiettivo di continuità può richiedere costi e scelte non coincidenti con quelli di un’impresa libera di interrompere immediatamente l’attività. Non garantisce un risultato economico positivo e non esonera dalla motivazione delle decisioni.²⁴

La limitazione è riferita alle diseconomie. Non può essere trasformata in un’immunità per qualsiasi violazione, né estesa automaticamente alla responsabilità penale, agli illeciti tributari o agli obblighi di sicurezza. Per ogni contestazione occorre identificare la condotta, il dovere violato, il danno, il nesso causale e il regime di responsabilità pertinente. Anche la qualifica soggettiva rilevante in sede penale richiede la verifica della funzione concretamente esercitata, senza dedurla soltanto dall’origine prefettizia della nomina.

La migliore protezione professionale è una documentazione contemporanea alla decisione. Devono emergere le alternative considerate, le informazioni disponibili, le verifiche svolte, la ragione dell’urgenza e gli eventuali dissensi nel collegio. Una perdita spiegata e prevista può essere compatibile con il mandato; una perdita occultata o prodotta da un’operazione estranea al perimetro pone problemi diversi. Il rapporto con il prefetto non elimina l’autonomia tecnica del professionista e non rende un semplice invio per conoscenza equivalente a un’autorizzazione richiesta dalla disciplina dell’incarico.

21. I compensi dei commissari e la disciplina delle attività sanitarie

Il comma 6 stabilisce che il compenso sia quantificato con il decreto di nomina, sulla base delle tabelle richiamate dall’art. 8 del decreto legislativo n. 14 del 2010, e pone il relativo onere a carico dell’impresa. Il riferimento regolamentare è il d.P.R. 7 ottobre 2015, n. 177. Le Terze linee guida adattano questo impianto alla particolarità della gestione prefettizia, che non coincide con l’amministrazione di un’azienda sottoposta a sequestro. La liquidazione deve rendere riconoscibili la base di calcolo, il periodo, le maggiorazioni, gli acconti e le spese.²⁵

L’indirizzo del 2016 assume, per la gestione contrattuale, il valore residuo del rapporto e ne disciplina la ricostruzione e l’asseverazione da parte della stazione appaltante. Prevede un compenso di base entro limiti annuali da diecimila a centoventimila euro, con gli aumenti motivati contemplati per la complessità e per le situazioni eccezionali. Le maggiorazioni fino al cinquanta per cento e quelle fino al cento per cento non vanno sommate meccanicamente come componenti sempre dovute. In presenza di un collegio l’aumento fino al settanta per cento riguarda il compenso complessivo da ripartire, non un identico compenso pieno dovuto a ciascun componente.

Il rinvio alle tabelle non esonera dalla verifica della concreta prestazione. Un’estensione a più contratti, una durata inferiore all’anno o un incarico che investa l’intera impresa richiedono un calcolo esplicito e coerente, evitando che l’applicazione di una formula nata per una commessa limitata sostituisca ogni valutazione. Gli incarichi a coadiutori e consulenti, i rimborsi e gli acconti devono seguire le condizioni e le autorizzazioni pertinenti. La nomina di un collegio non giustifica automaticamente una duplicazione di strutture professionali esterne.

Le Quarte linee guida utilizzano, per l’attività sanitaria, il finanziamento massimo annuale riconoscibile dal Servizio sanitario nazionale come parametro specifico. Il riferimento al tetto di spesa risponde alla particolarità di rapporti continuativi e periodicamente rinnovati. Non coincide con il valore di mercato della struttura sanitaria, con il suo intero patrimonio o con il semplice residuo di una singola fattura. Anche qui il limite di base, le maggiorazioni e la collegialità devono essere applicati senza cumuli privi di giustificazione.²⁶

Merita una verifica autonoma il richiamo degli indirizzi ai limiti retributivi pubblici. La sentenza costituzionale n. 135 del 2025 ha inciso sul tetto fisso di duecentoquarantamila euro nell’ambito della disciplina sottoposta al suo esame, ripristinando un collegamento dinamico con il trattamento del Primo presidente della Corte di cassazione. Da ciò non deriva automaticamente l’eliminazione di ogni limite per gli incarichi prefettizi pagati da imprese private. Occorre stabilire se e come quel parametro sia stato recepito, quale funzione svolga nel decreto di nomina e quali effetti temporali abbia l’intervento costituzionale. Tanto la ripetizione acritica del vecchio tetto quanto l’affermazione di una remunerazione ormai senza limite sono conclusioni insufficientemente motivate.²⁷

22. Il sostegno e monitoraggio del comma 8 e le prescrizioni operative

Il comma 8 disciplina un intervento che conserva la gestione imprenditoriale e affida a un massimo di tre esperti funzioni di sostegno e monitoraggio. Il presupposto testuale riguarda indagini su componenti di organi societari diversi da quelli considerati per le misure maggiori; gli indirizzi applicativi ne sviluppano la funzione di intervento meno invasivo. Il fondamento del provvedimento deve comunque restare riconoscibile: qualificare la misura come più lieve non consente di prescindere dai presupposti normativi e dalla procedura prevista.²⁸

La specificità del ruolo emerge dal compito di fornire prescrizioni operative, elaborate secondo riconosciuti indicatori e modelli di trasparenza e riferite agli ambiti organizzativi, al controllo interno e agli organi amministrativi e di controllo. Il legislatore non ha descritto una semplice consulenza facoltativa. L’esperto può chiedere modifiche concrete al sistema dei poteri, ai processi decisionali e ai controlli, entro il mandato e in rapporto alle criticità accertate. Le prescrizioni devono essere comprensibili, attuabili, proporzionate e verificabili.

Un ordine generico di «adottare un modello 231 efficace» può essere d’impulso per descrivere il risultato atteso. È diverso richiedere l’identificazione delle attività esposte, la separazione fra chi seleziona e chi autorizza un intermediario, la verifica della prestazione effettiva e un flusso periodico verso l’organismo di vigilanza. La qualità della prescrizione si misura nella possibilità di verificarne l’adempimento e nella capacità di correggere il meccanismo che ha consentito la condotta, non nella lunghezza del documento prodotto.

Il potere prescrittivo non attribuisce all’esperto la gestione sostitutiva propria del commissario. Il professionista non firma ordinariamente i contratti al posto dell’amministratore, non dispone liberamente dei conti e non assume automaticamente ogni competenza aziendale. L’impresa conserva la responsabilità delle scelte gestorie, nei limiti degli obblighi imposti. Se una prescrizione appare estranea al mandato o sproporzionata, il dissenso deve essere formalizzato e sottoposto all’autorità competente; la discussione sulla sua legittimità non va risolta attraverso un conflitto informale privo di tracciabilità.

Il mancato adempimento deve essere segnalato al prefetto con la descrizione della prescrizione, del termine, delle ragioni addotte e degli effetti sul risanamento. Non ogni difformità determina automaticamente il commissariamento: l’eventuale misura ulteriore richiede il proprio fondamento, l’istruttoria e la valutazione dell’autorità. D’altra parte, presentare tutte le indicazioni del comma 8 come suggerimenti liberamente ignorabili svuoterebbe la scelta legislativa delle prescrizioni operative.

23. Il monitoraggio dopo il contratto e nei gruppi societari

Dal 2021 il comma 8 consente espressamente il sostegno e monitoraggio anche quando il contratto sia stato concluso e interamente eseguito. Il legislatore ha così riconosciuto che il problema organizzativo può sopravvivere al rapporto nel quale si è manifestato. La misura non trova più sempre il suo termine naturale nell’ultima prestazione contrattuale. Proprio per questo il decreto deve individuare durata, obiettivi, verifiche e condizioni di conclusione con particolare precisione.²⁹

L’ampliamento riguarda anche i gruppi. Le prescrizioni possono rivolgersi alle imprese che esercitano il controllo ai sensi dell’art. 2359 c.c., se coinvolte nelle indagini, e alle imprese da queste controllate. Non basta una generica appartenenza al medesimo gruppo economico. Il provvedimento deve ricostruire i rapporti di controllo, il coinvolgimento richiesto e la funzione delle prescrizioni per ciascuna destinataria. Il testo non può essere riassunto sostituendo alle società controllate dalle imprese coinvolte qualsiasi soggetto che abbia una relazione economica con esse.

Il problema sostanziale è spesso la concentrazione dei servizi: acquisti, tesoreria, consulenti, personale e sistemi informatici possono dipendere dalla capogruppo, mentre l’aggiudicazione fa capo a una controllata. Intervenire soltanto sul documento organizzativo di quest’ultima rischia di lasciare intatto il processo che produce il rischio. Viceversa, estendere indiscriminatamente obblighi a società estranee comporta costi e compressioni che richiedono una giustificazione autonoma.

Sull’ampliamento introdotto nel 2021 il Consiglio di Stato ha promosso il rinvio pregiudiziale con ordinanza n. 7971 del 4 ottobre 2024. La Corte di giustizia, con ordinanza del 28 aprile 2025 nella causa C-656/24, ha dichiarato la domanda manifestamente irricevibile. L’esito non costituisce una pronuncia di merito che abbia approvato in via generale la disciplina nazionale alla luce del diritto dell’Unione. Rimangono quindi da argomentare, nei singoli casi, fondamento, proporzionalità e garanzie dell’estensione.³⁰

24. Il compenso dell’esperto quando il contratto è già terminato

Il comma 9 dell’art. 32 riconosce all’esperto un compenso determinato nel decreto di nomina, a carico dell’impresa e non superiore al cinquanta per cento di quello liquidabile sulla base delle tabelle richiamate. La regola continua a esistere quando il contratto sia già stato eseguito. Il problema non è l’assenza di un titolo al compenso, ma l’inadeguatezza del parametro contrattuale utilizzato dagli indirizzi del 2016 per una figura che la novella ha reso autonoma dalla pendenza dell’esecuzione.

Assumere un valore residuo pari a zero e ricavarne la gratuità dell’incarico contraddirebbe il riconoscimento legislativo del compenso. Utilizzare senza spiegazione l’intero valore storico dell’appalto può, all’opposto, produrre una remunerazione scollegata dall’attività richiesta. Il decreto dovrebbe chiarire quale grandezza descriva l’impresa sottoposta a monitoraggio, quale criterio tabellare venga impiegato, come incida la durata e in quale modo sia rispettato il limite del comma 9. Il confronto deve riguardare grandezze omogenee, non percentuali applicate a basi diverse senza raccordo.

L’atto di indirizzo approvato dal Ministro dell’interno il 2 ottobre 2025 per gli esperti dell’art. 94-bis offre un termine di confronto particolarmente significativo. Al punto 3 lo stesso Ministero rileva la forte somiglianza fra le formulazioni dell’art. 94-bis, comma 2, e dell’art. 32, comma 9, e considera sostanzialmente analoghe le funzioni dei due esperti come presidi interni a un’impresa che conserva i propri organi. È quindi l’atto ministeriale a fornire un argomento per il confronto, senza che la sola denominazione comune di esperto debba sostenerlo. Il suo ambito espresso resta tuttavia quello dell’art. 94-bis.³¹

L’argomento incontra un limite nella stessa premessa dell’atto. Riferendo il parere dell’Avvocatura generale dello Stato, il Ministero segnala la problematicità di una generalizzata estensione delle Terze linee guida al 94-bis. Il documento distingue dunque l’analogia di alcune funzioni dalla trasferibilità integrale del sistema di remunerazione. Non è coerente utilizzare l’affermazione di somiglianza per importare in blocco tutti i criteri, ignorando la cautela che ha motivato la predisposizione del nuovo indirizzo.

Ad avviso di chi scrive, per il monitoraggio successivo all’esecuzione contrattuale può essere sostenuta l’utilizzazione della base aziendale elaborata nel 2025 come adattamento motivato del comune rinvio al d.P.R. n. 177 del 2015. Il passaggio è più preciso di una generica analogia tra decreti: la lacuna riguarda il parametro applicativo dopo la novella, mentre il diritto al compenso e il relativo limite sono già previsti dal comma 9. Occorre spiegare perché il valore aziendale rappresenti meglio l’oggetto effettivo del controllo, come siano considerate durata ed estensione e quali parti dell’indirizzo risultino compatibili. Le differenze nel potere prescrittivo, nel procedimento e nel regime temporale restano rilevanti.

La soluzione contraria, favorevole a conservare il valore storico del contratto o a ricostruire direttamente il parametro regolamentare senza utilizzare la nuova tabella, deve a sua volta dimostrare la coerenza del risultato con un incarico ormai riferito all’organizzazione. Il decreto di nomina dovrebbe rendere esplicita la scelta fra queste ricostruzioni.

La determinazione iniziale può prevedere un importo provvisorio, i criteri di conguaglio e gli acconti, purché la scelta sia motivata e renda prevedibile l’onere. Rinviare ogni decisione alla fine del monitoraggio genera un conflitto evitabile fra l’esperto che ha già lavorato e l’impresa chiamata a pagare. La certezza economica dell’incarico è una condizione di indipendenza e di regolarità della misura.

25. Il commissariamento conseguente a informazione antimafia interdittiva

Il comma 10 costituisce un ingresso autonomo nell’art. 32. Richiede un’informazione antimafia interdittiva e un’urgente necessità qualificata: completare o proseguire il rapporto per assicurare le esigenze indicate dalla norma, fra le quali la continuità di funzioni e servizi indifferibili per diritti fondamentali, la salvaguardia dell’occupazione e l’integrità dei bilanci pubblici. La misura è adottata di iniziativa del prefetto, che informa il Presidente dell’ANAC; nel settore sanitario opera l’intesa con il Ministro della salute.³²

La presenza dell’interdittiva non basta. Occorre spiegare perché la prosecuzione sia necessaria, quali conseguenze produrrebbe l’interruzione, se esistano alternative praticabili e quale estensione debba avere l’intervento. Il mero interesse dell’impresa a conservare il fatturato non coincide con l’interesse pubblico richiesto. Anche la salvaguardia dei livelli occupazionali deve essere esaminata concretamente, considerando numero e posizione dei lavoratori, possibilità di subentro e conseguenze dell’avvicendamento.

L’art. 94, comma 3, del codice antimafia disciplina determinate ipotesi nelle quali l’amministrazione non procede alla revoca o al recesso, in particolare rispetto al completamento imminente dell’opera o alla continuità di forniture e servizi essenziali non rapidamente sostituibili. Il richiamo del comma 10 mostra che il problema della prosecuzione può accompagnarsi a quello della necessità di un presidio organizzativo. Decidere che un rapporto debba temporaneamente continuare non risolve, da solo, chi debba governarne l’esecuzione.

Il commissariamento non equivale a un’informazione liberatoria e non restituisce automaticamente all’impresa una generale capacità di contrattare con la pubblica amministrazione. L’attività ammessa va ricostruita nel perimetro del decreto e delle norme applicabili. La protezione di uno specifico servizio non autorizza a presentare l’operatore sul mercato come se l’interdittiva fosse stata annullata. Questa distinzione è decisiva nelle dichiarazioni di gara, nei rapporti con banche e committenti e nella comunicazione esterna.

Il rinvio del comma 10 alle disposizioni dell’articolo consente di utilizzare l’insieme degli strumenti pertinenti, ma il loro adattamento richiede coerenza con la situazione antimafia. L’eventuale scelta del sostegno e monitoraggio, richiamata anche dal riferimento finale alle indicazioni degli esperti, va motivata rispetto alla capacità dell’impresa di conservare la gestione. L’interdittiva e l’intervento conservativo non devono diventare due provvedimenti che descrivono lo stesso rischio in termini inconciliabili senza spiegazione.

25-bis. Il trasferimento della sede legale durante la misura e la competenza prefettizia

Il trasferimento della sede legale dell’impresa in un’altra provincia, intervenuto durante l’amministrazione straordinaria, pone un problema che la disciplina non risolve espressamente in tutti i suoi sviluppi: se la competenza a seguire la misura e ad assumere le successive determinazioni resti al prefetto che l’ha disposta oppure si trasferisca al prefetto della nuova sede. La questione incide sull’attività quotidiana degli amministratori straordinari, sull’esame delle loro relazioni, sulle richieste di modifica della misura e sulla liquidazione dei compensi. Ritengo preferibile, per la gestione straordinaria già disposta ai sensi dell’art. 32, escludere che il solo trasferimento della sede determini automaticamente il passaggio di tali competenze.

Occorre, anzitutto, distinguere i criteri di individuazione dell’autorità competente. Il comma 1 dell’art. 32, per le misure proposte dal Presidente dell’ANAC, assume quale riferimento la sede della stazione appaltante: in questo ambito, il trasferimento della sede dell’impresa non modifica, di per sé, il collegamento territoriale stabilito dalla legge. Per il sostegno e monitoraggio del comma 8 va però considerato anche il criterio integrativo della sede dell’operatore economico, accolto nella prassi ministeriale per il caso di una pluralità di appalti affidati da stazioni appaltanti situate in province diverse. Neppure all’interno dell’art. 32, dunque, il problema può essere affrontato senza individuare il fondamento della competenza originaria.³³

Nel commissariamento conseguente all’interdittiva, previsto dal comma 10, assume invece rilievo il collegamento con il prefetto che ha adottato l’informazione antimafia. L’art. 92, comma 2-ter, lettera b), del codice antimafia affida al prefetto, una volta adottata l’interdittiva, anche la verifica dei presupposti delle misure straordinarie. Le Seconde linee guida ANAC–Ministero dell’interno del 27 gennaio 2015, al paragrafo 5, avevano già ricondotto al prefetto autore dell’interdittiva tanto l’avvio del procedimento quanto l’adozione del commissariamento. Esse raccomandano, inoltre, il raccordo con il prefetto del territorio di esecuzione del contratto, quando diverso: il coordinamento fra uffici appartiene, quindi, alla stessa struttura applicativa dell’istituto.³⁴

Devono tuttavia essere tenuti distinti tre profili: la permanenza della validità e dell’efficacia dei provvedimenti adottati; la competenza a governare la misura straordinaria in corso; la competenza a svolgere nuovi accertamenti e ad aggiornare la documentazione antimafia. La sopravvivenza del decreto non dimostra, da sola, che tutti i poteri successivi restino all’ufficio emanante. Specularmente, l’eventuale radicamento presso la nuova prefettura del procedimento di aggiornamento dell’informazione antimafia non dimostra, da solo, che debba trasferirsi anche la gestione della misura straordinaria.

Interdittiva e commissariamento sono infatti provvedimenti collegati, ma con oggetto e funzione distinti. Il secondo richiede un’autonoma valutazione degli interessi pubblici che giustificano la prosecuzione dell’attività sotto gestione straordinaria. Questa autonomia funzionale non deve, peraltro, essere intesa come indipendenza dalle vicende dell’interdittiva: il comma 10 collega espressamente la sorte delle misure agli eventi relativi al provvedimento antimafia, compreso il suo aggiornamento ai sensi dell’art. 91, comma 5. La distinzione delle competenze proposta impone, pertanto, che gli esiti dell’aggiornamento siano tempestivamente comunicati all’autorità che segue il commissariamento, affinché siano assunte le conseguenti determinazioni.³⁵

Un riscontro specifico si rinviene nella Relazione annuale ANAC sull’attività 2024, presentata nel 2025. Nell’esaminare il cambio di sede dell’impresa interdetta, l’Autorità riferisce al prefetto autore dell’interdittiva l’applicazione delle misure straordinarie e dei relativi atti consequenziali; precisa, inoltre, che il trasferimento successivo all’adozione dell’interdittiva e del commissariamento non compromette la validità e l’efficacia dei provvedimenti già emanati. È un’indicazione favorevole alla continuità dell’intervento, ma non va trasformata in una disciplina esaustiva della successione fra uffici: conservazione degli effetti e titolarità dei futuri poteri restano questioni concettualmente distinte.³⁶

Nello stesso senso può essere valorizzato, con la necessaria cautela, il riferimento al «Prefetto che ha disposto le misure», contenuto nell’art. 18 delle disposizioni ANAC del 16 settembre 2022 e ripreso dall’art. 19 di quelle del 21 luglio 2026. Il riferimento comprende le decisioni sulla durata, sull’estensione, sulle modalità esecutive e gestionali e sulle nomine. La disposizione riguarda però le misure adottate su proposta del Presidente dell’ANAC e delimita anzitutto i rispettivi ruoli istituzionali. Offre dunque un argomento sistematico, ma non costituisce, da sola, una regola legislativa sull’invariabilità della competenza territoriale nel diverso procedimento del comma 10.³⁷

Non appare invece corretto ricavare una generale cristallizzazione della competenza dall’art. 87, comma 2-bis, del codice antimafia. La previsione riguarda espressamente il rilascio della comunicazione antimafia e rende irrilevante il cambiamento di sede successivo alla richiesta dell’amministrazione interessata. Per l’informazione antimafia occorre confrontarsi con l’art. 90 e con la relativa elaborazione giurisprudenziale. Il Consiglio di Stato, nella sentenza della sezione III del 2 luglio 2026, n. 5306, richiamando la precedente n. 942 del 5 febbraio 2026, distingue il trasferimento anteriore alla conclusione del contraddittorio da quello successivo: nella fase strettamente decisoria, il cambio di sede non sposta la competenza della prefettura che ha svolto l’istruttoria. Questo orientamento valorizza la stabilità della competenza in rapporto allo stadio del procedimento; riguarda però l’adozione dell’interdittiva, non la gestione di un commissariamento già disposto.³⁸

La soluzione favorevole alla permanenza della competenza deve quindi essere sostenuta sulla specifica struttura della misura straordinaria. Il prefetto che l’ha adottata ne ha definito l’ambito, individuato gli interessi pubblici da preservare e organizzato il presidio commissariale. Quando il trasferimento della sede non modifica i contratti interessati, le attività affidate agli amministratori e le esigenze che giustificano l’intervento, non si ravvisa nel solo mutamento dell’indirizzo societario una ragione sufficiente per interrompere tale continuità. Il collegamento originario con l’ufficio emanante assume qui un rilievo funzionale, che non si esaurisce nella localizzazione anagrafica dell’impresa.

Il principio del contrarius actus può concorrere a questa ricostruzione, ma non risolve integralmente la questione. Gli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990 riferiscono i poteri di revoca e di annullamento d’ufficio all’organo emanante, oppure ad altro organo previsto dalla legge. Da questa disciplina non discende automaticamente l’immutabilità della titolarità di ogni funzione successiva. Analogamente, l’efficienza e il divieto di aggravamento sostengono la soluzione interpretativa, ma non consentono di derogare a una diversa attribuzione legale della competenza.³⁹

La tesi opposta trova il proprio argomento nella prossimità territoriale e nell’esigenza di mantenere unitario l’esercizio delle funzioni antimafia sull’impresa. Non può essere liquidata come priva di fondamento, soprattutto quando il trasferimento investa effettivamente il centro direttivo e operativo dell’attività. Né è necessario presumere che il nuovo ufficio debba ripetere integralmente gli accertamenti già svolti: la trasmissione del fascicolo può conservarne i risultati. Resta tuttavia da dimostrare perché il criterio della sede attuale, rilevante per la documentazione antimafia, debba attrarre anche tutti i poteri relativi al distinto commissariamento. È su questo passaggio, e non sulla mera convenienza organizzativa, che si concentra il dissenso interpretativo.

Sul piano applicativo, il contrasto fra prefetture deve essere risolto senza lasciare gli amministratori privi di un interlocutore istituzionale. La soluzione adottata dovrebbe risultare da una determinazione espressa e motivata, che individui il fondamento giuridico, l’ufficio competente e gli adempimenti pendenti. Se si ritiene necessario il subentro, vanno assicurate la trasmissione completa del fascicolo e la continuità delle attività, chiarendo chi debba pronunciarsi sulle istanze già presentate. Un accordo organizzativo può regolare il passaggio, ma non creare una competenza priva di base normativa. Persistendo il dissenso, appare opportuno investire il Ministero dell’interno della questione interpretativa e del necessario coordinamento.

La conclusione qui proposta riguarda la prosecuzione della misura ex art. 32 già adottata. Non esonera dalla verifica della competenza per nuovi interventi aventi oggetto e presupposti autonomi, né può essere estesa automaticamente alla prevenzione collaborativa dell’art. 94-bis. In quest’ultimo istituto, il riferimento al gruppo interforze della prefettura competente per la sede legale o la residenza e la valutazione conclusiva sul venir meno dell’agevolazione occasionale rendono necessario un esame specifico del rapporto fra continuità del programma e competenza territoriale.⁴⁰

Si manifesta, anche sotto questo profilo, l’esigenza di un chiarimento normativo che distingua l’individuazione dell’autorità competente ad adottare la misura dalla titolarità dei poteri durante la sua esecuzione, evitando che una vicenda societaria si traduca in un’incertezza sull’esercizio della funzione pubblica.

26. La cessazione delle misure e la riconsegna dell’impresa

Il comma 5 prevede la revoca e, comunque, la cessazione degli effetti delle misure del comma 2 quando intervengano confisca, sequestro o amministrazione giudiziaria dell’impresa nei procedimenti indicati, oppure l’archiviazione del procedimento. La legge aggiunge che l’autorità giudiziaria conferma, ove possibile, gli amministratori nominati dal prefetto. La continuità delle persone può ridurre i costi del passaggio, ma non è un diritto del professionista alla conservazione dell’incarico e non rende identiche le due funzioni.⁴¹

La sopravvenienza deve essere letta nel suo oggetto. Un sequestro personale o di beni estranei all’impresa non coincide necessariamente con quello al quale si riferisce la norma; un’archiviazione parziale richiede di comprendere quali fatti e quali soggetti riguardi. La presenza di un’autonoma base antimafia rende inoltre necessario distinguere il destino del procedimento penale da quello dell’interdittiva. Non è corretto ricavare da una formula astratta l’automatica cessazione di ogni misura fondata anche su elementi diversi.

Nel percorso del comma 10 sono specificamente rilevanti il giudicato di annullamento dell’interdittiva, l’ordinanza che accoglie in via definitiva l’istanza cautelare e l’aggiornamento favorevole dell’informazione ai sensi dell’art. 91, comma 5, anche a seguito dell’adeguamento alle indicazioni degli esperti. I presupposti sono distinti; occorre acquisire il provvedimento effettivo e verificarne la portata. Un semplice ricorso, una richiesta di riesame o una comunicazione di avvenuta riorganizzazione non equivalgono all’evento legale di cessazione.

La scadenza del termine del mandato impone, a sua volta, una decisione tempestiva sulle attività residue. Il professionista non può autoattribuirsi una proroga perché restano adempimenti da compiere. Occorre organizzare la consegna di contabilità, contratti, credenziali, scadenze, contenziosi e documenti, distinguendo gli atti conclusivi del mandato dalla prosecuzione della gestione. Il rendiconto dovrebbe permettere al destinatario di riprendere l’attività senza ricostruirla da informazioni disperse.

La cessazione dei poteri gestori non scioglie automaticamente il fondo utili e non definisce da sola il compenso finale. Questi rapporti devono essere regolati espressamente, con l’individuazione delle competenze successive. Lo stesso vale per le prescrizioni organizzative: il termine dell’incarico non dovrebbe comportare l’abbandono delle procedure ormai necessarie a un’amministrazione corretta, ma gli obblighi che si pretendano ancora giuridicamente imposti devono avere un titolo riconoscibile.

27. Il procedimento antimafia e il giudizio sull’agevolazione occasionale

Per comprendere l’art. 94-bis occorre partire dalla distinzione fra rischio di infiltrazione e responsabilità penale. L’informazione interdittiva è una misura preventiva: non presuppone necessariamente una condanna e richiede una valutazione complessiva degli elementi sintomatici. Ciò non autorizza un giudizio indeterminato sulla reputazione dell’impresa. Devono essere spiegati i fatti, le relazioni significative e il collegamento fra questi elementi e la possibilità di condizionare l’attività economica.⁴²

La parentela, la frequentazione, il rapporto di lavoro o la presenza territoriale acquistano significato nel contesto. Non dovrebbero essere usati come etichette autosufficienti, né dissolti singolarmente quando il loro insieme riveli un meccanismo coerente di influenza. La prospettiva preventiva richiede di comprendere chi possa orientare le decisioni, come venga esercitato quel potere e quali vulnerabilità aziendali lo rendano possibile.

Il contraddittorio previsto dall’art. 92, comma 2-bis, è particolarmente importante in questa fase. Salve le esigenze di celerità e i limiti alla conoscibilità indicati dalla disciplina, l’impresa deve poter rappresentare documenti, spiegazioni e iniziative correttive prima della decisione. La previsione di un termine, non superiore a venti giorni, per osservazioni e richiesta di audizione impone al difensore e all’impresa una preparazione immediata. La memoria più utile non è necessariamente quella più ampia: deve collegare ciascun elemento contestato a fatti verificabili e a rimedi concretamente attuabili.⁴³

L’occasionalità non coincide semplicemente con un episodio numericamente unico. Un rapporto isolato può rivelare una dipendenza stabile; una pluralità di anomalie può derivare da un meccanismo circoscritto e rimovibile. Il giudizio deve riguardare il radicamento del condizionamento, la sua intensità, la posizione dei soggetti coinvolti e la possibilità di rimuoverne le cause. La recuperabilità non può essere promessa soltanto mediante nuove carte societarie, ma deve essere sostenuta dalla disponibilità di persone, risorse e controlli capaci di funzionare.

28. Le misure del comma 1 dell’articolo 94 bis

Quando accerta tentativi di infiltrazione riconducibili ad agevolazione occasionale, il prefetto prescrive, con provvedimento motivato, una o più misure per un periodo da sei a dodici mesi. Il verbo impiegato dalla norma rende centrale la corretta qualificazione della situazione: una volta accertati quei presupposti, la collaborazione non è una concessione discrezionale priva di criteri. Rimangono la valutazione del caso e la scelta delle prescrizioni adeguate.⁴⁴

La lettera a) riguarda l’adozione e l’efficace attuazione di misure organizzative, anche attraverso gli strumenti del decreto legislativo n. 231 del 2001. Il riferimento non impone di ridurre l’intervento all’acquisto di un modello. La misura deve colpire le cause dell’agevolazione: selezione dei fornitori, affidamenti interni, accesso alla cassa, gestione dei cantieri, reclutamento, consulenze o rapporti con intermediari, secondo i fatti accertati. L’adozione formale e l’attuazione effettiva sono due passaggi diversi.

La lettera b) prevede comunicazioni al gruppo interforze entro quindici giorni dal compimento degli atti indicati, per valori non inferiori a cinquemila euro, o alla maggiore soglia stabilita dal prefetto secondo i criteri legali. Il dato deve essere tenuto distinto dalla soglia di settemila euro e dal termine di dieci giorni del controllo giudiziario. Modelli aziendali copiati da una procedura all’altra possono produrre omissioni proprio su questi adempimenti elementari.

Le lettere c) e d) riguardano, rispettivamente, i finanziamenti alle società da soci o terzi e i contratti di associazione in partecipazione. La prima non va ridotta ai soli mutui formalmente denominati come tali: la legge considera il finanziamento in qualsiasi forma. Occorre tuttavia qualificare il rapporto concreto, distinguendolo da pagamenti commerciali o altre operazioni che non abbiano quella funzione. La lettera e) richiede un conto dedicato, anche non esclusivo, e le modalità di tracciabilità richiamate dalla disposizione. Non deriva da ciò un obbligo generale di far transitare qualsiasi operazione dell’impresa su un unico conto esclusivo.

La selezione di una o più prescrizioni permette di graduare l’intervento. Imporre tutti gli adempimenti con formule standard, senza un rapporto con i rischi, può aumentare gli oneri senza migliorare la prevenzione. Il decreto dovrebbe specificare destinatari delle comunicazioni, formati, scadenze e responsabilità aziendali, evitando di demandare all’esperto la creazione ex novo dell’intero contenuto precettivo.

29. L’esperto della prevenzione collaborativa e l’ordinanza del TAR Lazio

Il comma 2 consente al prefetto di nominare, in aggiunta alle misure, fino a tre esperti individuati nell’albo richiamato dall’art. 35, comma 2-bis. La nomina non è una componente necessaria di ogni prevenzione collaborativa. Il compito è di supporto all’attuazione: la norma non riproduce l’attribuzione delle prescrizioni operative contenuta nell’art. 32, comma 8. Questa differenza lessicale corrisponde a una diversa distribuzione del potere.⁴⁵

Il prefetto impone le misure. L’esperto aiuta a renderle attuabili, acquisisce le informazioni necessarie nell’ambito del mandato, esamina quanto l’impresa realizza e riferisce all’autorità. Può formulare indirizzi, proporre correzioni e segnalare ostacoli; non dovrebbe trasformare autonomamente ogni propria preferenza organizzativa in un nuovo obbligo amministrativo. Quando occorra integrare sostanzialmente le prescrizioni, la via corretta è sottoporre la proposta al prefetto, perché ne valuti fondamento, proporzionalità e garanzie procedimentali.

La ricostruzione trova un ulteriore riscontro nell’atto ministeriale del 2 ottobre 2025 sui compensi. Le premesse descrivono una funzione ausiliaria, priva di ingerenza diretta e rivolta a verificare l’esecuzione delle prescrizioni prefettizie, in un’impresa ancora gestita dai suoi organi. È un indirizzo amministrativo, non una nuova disposizione attributiva di poteri, ma la descrizione conferma che il supporto non deve essere trasformato in amministrazione sostitutiva.⁴⁶

Un riscontro significativo si rinviene nell’ordinanza cautelare del TAR Lazio, Roma, sezione I-ter, n. 2661 del 15 maggio 2025, resa nel ricorso n. 4675 del 2025. Nell’esaminare la domanda di sospensione relativa a una misura di prevenzione collaborativa e agli atti collegati, il tribunale ha considerato, ai fini dell’assenza del danno grave e irreparabile, anche il carattere non vincolante delle note emesse dall’esperto incaricato dalla prefettura. Il ricorso cautelare è stato respinto. Il provvedimento è richiamato in forma anonima, in conformità alla disposizione di oscuramento.⁴⁷

La portata del precedente va mantenuta esatta. Si tratta di una decisione cautelare, riferita alle note contestate e alla valutazione del pregiudizio, non di una sentenza definitiva che abbia esaurito ogni questione sui poteri dell’esperto. Essa offre però un elemento concreto a sostegno della distinzione fra prescrizioni prefettizie e indicazioni professionali di supporto. Non sarebbe corretto trasformarla nella regola secondo cui l’impresa può ignorare qualsiasi richiesta funzionale all’incarico, né attribuirle l’affermazione opposta di un potere prescrittivo generale dell’esperto.

La non vincolatività di un indirizzo non ne esclude il rilievo nella valutazione del percorso. Un’impresa può proporre una soluzione diversa, purché dimostri come realizzi l’obiettivo imposto; l’esperto deve valutarla nel merito e riferire anche le ragioni del dissenso. La relazione alla prefettura dovrebbe distinguere l’inosservanza di un obbligo, il mancato recepimento di un suggerimento e l’insufficienza sostanziale della soluzione adottata. Confondere queste tre situazioni altera la base della decisione successiva.

30. Il compenso dell’esperto dell’articolo 94 bis e i criteri ministeriali

La disciplina primaria è contenuta nello stesso comma 2: determinazione con il decreto di nomina, onere a carico dell’impresa, società o associazione e limite del cinquanta per cento rispetto al compenso liquidabile secondo i criteri del decreto richiamato dall’art. 8 del decreto legislativo n. 14 del 2010. Il d.P.R. n. 177 del 2015 costituisce dunque il riferimento normativo; l’adattamento a un’attività di supporto richiede di individuare la base di calcolo e le componenti compatibili con il ruolo.⁴⁸

Il decreto del Ministro dell’interno del 2 ottobre 2025 approva un atto di indirizzo a valenza generale, accompagnato da una tabella. La premessa riferisce l’invito dell’Avvocatura generale dello Stato a predisporre indicazioni specifiche, per evitare le difficoltà di un’estensione generalizzata delle Terze linee guida dell’art. 32. Il documento mira a uniformare le liquidazioni, ma resta subordinato al limite della fonte primaria. La lettura deve comprendere insieme definizioni, calcolo, spese, procedimento e disciplina transitoria.⁴⁹

Il metodo di calcolo qui adottato assume il valore dell’attivo lordo, applica progressivamente le aliquote minime della tabella ministeriale e determina il compenso nella misura del cinquanta per cento del risultato, aggiungendo il rimborso delle spese generali al cinque per cento e gli accessori pertinenti. La scelta dei minimi, il limite del cinquanta per cento e la quantificazione delle spese costituiscono passaggi distinti, che devono essere esposti separatamente nella relazione e nel provvedimento. La misura del cinquanta per cento utilizzata negli esempi resta entro il limite legislativo, formulato come importo non superiore a tale percentuale.

La base è il valore del complesso aziendale, individuato nell’attivo lordo e ricostruito secondo il regime contabile. Per le imprese che depositano il bilancio si utilizzano l’ultimo bilancio approvato o lo schema disponibile al conferimento, con stima a valori di mercato. Per le altre imprese commerciali rilevano le attività del libro inventari aggiornato; per le imprese agricole non societarie e per quelle prive delle scritture considerate occorre ricostruire i beni attraverso registri pubblici, documentazione fiscale e ulteriori elementi attendibili. I beni in leasing, locazione o comodato devono essere distinti da quelli di proprietà.

Il punto 2 comprende anche crediti certi, rimanenze, liquidità, avviamento e ulteriori valori dell’attivo, secondo i criteri specificamente indicati. Questa ricostruzione richiede un prospetto di raccordo che eviti duplicazioni e identifichi fonte, data e criterio di stima di ciascuna voce. L’avviamento non va sommato una seconda volta se il valore utilizzato già lo comprende; il valore nominale di un credito presuppone la verifica della qualificazione richiesta dall’indirizzo. La formula dell’«attivo lordo, già rettificato delle corrispondenti poste del passivo» pone inoltre un problema di precisione: una rettifica valutativa di attività e la sottrazione indistinta di tutti i debiti producono risultati diversi. La relazione deve identificare le rettifiche concretamente effettuate e mantenere come riferimento l’attivo lordo, senza sostituirvi indistintamente il patrimonio netto.⁵⁰

La tabella utilizza otto scaglioni progressivi corrispondenti a quelli del d.P.R. n. 177 del 2015, con aliquote costruite mediando, per ciascuna fascia, i valori minimi delle lettere a) e b) e, separatamente, quelli massimi. Non si tratta di calcolare un’unica media fra il minimo e il massimo della stessa fascia. Le prime aliquote sono 8,4–9,8 per cento sino a 16.227,08 euro; le ultime 0,325–0,63 per cento sulla parte eccedente 2.434.061,37 euro. Il punto 3 stabilisce che al risultato si applichi ancora il criterio del compenso non superiore al cinquanta per cento: le percentuali della tabella non sono già dimezzate.⁵¹

Un esempio interamente ipotetico consente di verificare il procedimento. Assumendo un attivo lordo di quattro milioni di euro, l’applicazione progressiva delle aliquote minime produce un risultato tabellare di 43.563,70 euro, arrotondato ai centesimi. Applicando il cinquanta per cento si ottiene un compenso di 21.781,85 euro. Non si applica l’aliquota dell’ultima fascia all’intero valore aziendale e non si liquida integralmente il risultato tabellare. Il prospetto deve esplicitare la sequenza degli arrotondamenti, che nell’esempio riguarda prima il totale tabellare e poi le singole componenti successive.

Il rimborso forfettario del cinque per cento sul compenso già ridotto è di 1.089,09 euro; compenso e spese ammontano quindi a 22.870,94 euro. Ipotizzando, ai soli fini dell’esempio, un contributo integrativo del quattro per cento su questa somma, si aggiungono 914,84 euro. L’IVA del ventidue per cento sulla base comprensiva del contributo, pari a 23.785,78 euro, ammonta a 5.232,87 euro; il totale è così di 29.018,65 euro. Gli accessori devono essere verificati in relazione alla posizione previdenziale e fiscale del professionista. La somma complessiva va distinta dal netto da versare dopo gli eventuali adempimenti fiscali del soggetto pagatore. Tutti i dati di questo esempio sono convenzionali e non descrivono una liquidazione reale.

Il punto 5 prevede la quantificazione iniziale mediante i valori percentuali minimi e la possibilità di una rideterminazione finale entro quelli massimi, a fronte di una richiesta motivata e documentata sulle criticità e sul lavoro compiuto. Il punto 4 esclude l’applicazione delle maggiorazioni dell’art. 4, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 177 del 2015, che potrebbero vanificare il limite legale. Non va quindi trasferito nel 94-bis l’aumento sino al cento per cento previsto per altre figure. Il minimo è definito dall’indirizzo mediante rinvio all’art. 3, comma 5, del regolamento, che fissa il parametro in 811,35 euro; il rapporto fra questa salvaguardia e la riduzione legale deve risultare dal calcolo adottato, senza riduzioni o arrotondamenti impliciti.

Per un collegio sino a tre esperti, il punto 3 richiama l’aumento complessivo fino al settanta per cento, seguito dalla ripartizione. Nell’esempio ipotetico precedente, partendo da 21.781,85 euro e applicando l’aumento massimo, il compenso complessivo del collegio sarebbe di 37.029,15 euro, pari a 12.343,05 euro ciascuno in caso di ripartizione in tre quote eguali. Il limite è riferito all’aumento del totale, non a un aumento del settanta per cento per ogni esperto sul proprio compenso pieno.

Le spese generali sono comprese fra il cinque e il dieci per cento del compenso; l’indirizzo considera di regola congruo il cinque per cento, consentendo una motivata graduazione. Le spese ulteriori devono essere documentate e autorizzate, con lo specifico parametro previsto per le trasferte. Il coadiutore richiede l’assenso prefettizio e il suo costo resta a carico dell’esperto. Non è quindi consentito trasferirlo automaticamente sull’impresa come voce aggiuntiva, né confonderlo con spese aziendali necessarie che abbiano un diverso titolo.

Il procedimento inizia con l’individuazione del professionista e la sua accettazione. Seguono la comunicazione all’impresa e l’invito a fornire la documentazione entro trenta giorni dalla richiesta, la relazione dell’esperto e la verifica del prefetto. Il decreto di nomina determina il compenso e può riservare la rideterminazione finale nei limiti indicati. La sequenza permette di conoscere la base economica dell’incarico prima che il lavoro sia integralmente svolto; non affida all’impresa una libera negoziazione sul valore dell’attività pubblicamente conferita.⁵²

Il punto 6 prevede acconti trimestrali, subordinati a relazioni e rendicontazioni. Dopo aver prescritto il conto dedicato, il prefetto stabilisce una somma da depositare, dal sessanta al settanta per cento del compenso; l’impresa comunica il versamento entro trenta giorni dalla notificazione della nomina e si impegna a riservarla al pagamento. L’accantonamento non equivale a pagamento immediato all’esperto e non può essere confuso con il fondo utili dell’art. 32. Il punto 6 non attribuisce espressamente a queste somme l’impignorabilità stabilita, per un diverso fondo, dall’art. 32, comma 7.

La durata richiede una motivazione propria. L’indirizzo non riproduce semplicemente la remunerazione annua parametrata al contratto delle Terze linee guida. Il decreto deve chiarire quale periodo e quali attività siano compresi, evitando di moltiplicare automaticamente il risultato per gli anni o, all’opposto, di dimezzarlo soltanto perché la prevenzione dura sei mesi. Un’eventuale cessazione anticipata e il lavoro già compiuto devono essere affrontati nella liquidazione, senza confondere gli acconti con la maturazione definitiva dell’intero importo.

Il testo presenta, infine, una tensione interna meritevole di chiarimento. Per le imprese con assetti snelli e digitalizzati, il punto 2 prevede il cinque per cento sugli utili netti e lo 0,50 per cento sui ricavi lordi conseguiti durante la gestione, richiamando l’art. 3, comma 4, del regolamento. Il successivo punto 4 esclude, invece, l’applicabilità di quel comma. Una lettura conciliativa può considerare la prima previsione come criterio speciale e la seconda come esclusione della generalizzata aggiunta al compenso patrimoniale. Questa è però una proposta interpretativa: il documento non chiarisce espressamente sostituzione o cumulo, né il raccordo numerico con il limite del cinquanta per cento. La soluzione va esplicitata e motivata, evitando somme automatiche delle due basi.⁵³

Le disposizioni transitorie riguardano le procedure prive di nomina alla data di adozione e quelle nelle quali, pur essendo il decreto adottato e notificato, l’esperto non avesse ancora depositato la relazione di quantificazione. In quest’ultima ipotesi sono previste la notifica delle indicazioni e l’acquisizione degli atti di assenso dell’esperto e dell’impresa. Non è quindi corretto applicare retroattivamente il nuovo sistema a ogni incarico pregresso come se il punto 7 non contenesse condizioni. L’atto uniforma una parte importante della prassi, ma non elimina l’esigenza di motivare la sua concreta applicazione.⁵⁴

31. La conclusione della prevenzione collaborativa e la tutela dell’impresa individuale

La valutazione del percorso non è rinviata necessariamente alla sua scadenza. L’art. 49, comma 2-bis, del d.l. n. 152 del 2021, disposizione esterna al testo dell’art. 94-bis, consente in ogni momento la revoca o la modifica delle misure e precisa che esse non impediscono l’adozione dell’informativa interdittiva. La collaborazione non attribuisce quindi un periodo di immunità da ulteriori accertamenti. Se emergono elementi incompatibili con l’occasionalità o con il programma, il prefetto deve valutarli secondo la disciplina del procedimento, motivando il cambiamento. Per la stessa ragione, il potere di modifica permette di adeguare prescrizioni divenute inidonee, senza attendere che il termine sia interamente decorso.⁵⁵

Il comma 4 dell’art. 94-bis collega il rilascio della liberatoria all’accertamento prefettizio, sulla base delle analisi del gruppo interforze, del venir meno dell’agevolazione occasionale e dell’assenza di ulteriori tentativi di infiltrazione. Il semplice decorso dei sei o dodici mesi non equivale a una certificazione automatica di risanamento. D’altra parte, la valutazione conclusiva deve essere tempestiva: un percorso a termine non dovrebbe trasformarsi, per inerzia, in una condizione indefinita di incertezza.⁵⁶

La relazione finale dell’esperto è uno degli elementi del procedimento, non sostituisce l’analisi del gruppo interforze e non vincola da sola il prefetto. Dovrebbe distinguere le misure realizzate, la loro verifica sul campo, le criticità ancora presenti e gli elementi sopravvenuti. L’esito favorevole deve poggiare su fatti osservabili; quello sfavorevole non può limitarsi a riproporre senza confronto i fatti iniziali, ignorando quanto avvenuto durante la misura.

Il comma 5 prevede un’apposita annotazione nella banca dati nazionale unica, con preclusione dell’accesso ai soggetti privati sottoscrittori degli accordi contemplati dall’art. 83-bis, e la comunicazione alla cancelleria del tribunale competente per la prevenzione. Si tratta di una disciplina specifica della circolazione delle informazioni, da non confondere con un segreto assoluto sull’esistenza della misura. Le comunicazioni dell’impresa a committenti e finanziatori devono essere corrette e proporzionate allo scopo, senza attribuire alla misura effetti interdittivi che non possiede.

Un diverso correttivo è stato introdotto nel 2025 dall’art. 94.1 per l’impresa individuale, quando gli effetti interdittivi determinino il venir meno dei mezzi di sostentamento del titolare e della famiglia. La limitazione opera su richiesta, nei presupposti e nei limiti stabiliti dalla norma, per un anno prorogabile; non coincide con la prevenzione collaborativa e non consiste nell’annullamento dell’interdittiva. La Corte costituzionale n. 175 del 2025 ha esaminato il nuovo assetto evidenziandone la funzione rispetto alla situazione dell’impresa individuale.⁵⁷

Nella lettura dei rinvii alle cause ostative dell’art. 67, comma 8, occorre considerare la sentenza costituzionale n. 178 del 2021, che ha eliminato l’automatismo riferito alle condanne per truffa aggravata in danno dello Stato e per il conseguimento di erogazioni pubbliche. Riprodurre il testo senza il suo aggiornamento costituzionale può condurre a negare una tutela sulla base di un automatismo non più vigente. Il correttivo assistenziale, comunque, non sostituisce la verifica del rischio: risponde a un’esigenza ulteriore, relativa alla sostenibilità degli effetti sulla persona.⁵⁸

32. Il controllo giudiziario e la distinzione dall’amministrazione dell’articolo 34

L’art. 34-bis riguarda l’agevolazione occasionale prevista dal rinvio all’art. 34, in presenza di circostanze dalle quali desumere un pericolo concreto di infiltrazioni mafiose idonee a condizionare l’attività. Il controllo giudiziario non coincide con l’amministrazione giudiziaria dell’art. 34, che consente un intervento più penetrante sulla gestione. Chiamare amministratore il professionista nominato nel controllo non significa attribuirgli automaticamente i poteri sostitutivi della diversa misura.⁵⁹

Il comma 2 fissa una durata da uno a tre anni e distingue due forme. La lettera a) prevede obblighi di comunicazione di atti e operazioni ai destinatari pubblici indicati; la soglia ordinaria è di settemila euro, salvo il maggiore importo stabilito dal tribunale. La comunicazione va effettuata entro dieci giorni dal compimento dell’atto e comunque entro il 31 gennaio per gli atti dell’anno precedente. Quest’ultima previsione non va letta come facoltà generalizzata di rinviare a gennaio ogni adempimento.

La lettera b) prevede la nomina del giudice delegato e dell’amministratore giudiziario, il quale riferisce almeno ogni due mesi al giudice delegato e al pubblico ministero. È questa la forma alla quale rinvia l’accesso su domanda dell’impresa interdetta. La relazione periodica deve consentire di conoscere il funzionamento dell’attività e il progresso rispetto ai rischi: un elenco dei documenti acquisiti non equivale a una valutazione dell’efficacia delle modifiche.

Il decreto deve identificare i compiti del professionista e le prescrizioni che conformano l’attività. La gestione ordinaria resta all’impresa nei limiti così definiti; l’amministratore controlla, sollecita e riferisce secondo il mandato. Se il programma concreto richiede di assumere decisioni imprenditoriali in sostituzione degli organi, occorre interrogarsi sul titolo di quel potere e sull’eventuale ricorrenza dei presupposti della misura più intensa, evitando di creare un’amministrazione sostitutiva soltanto attraverso la terminologia del controllo.

33. Prescrizioni autorizzazioni e poteri di verifica nel controllo giudiziario

Il comma 3 dell’art. 34-bis permette al tribunale di imporre autorizzazioni per modificazioni della sede, della denominazione, dell’oggetto e degli organi, nonché per fusioni e altre trasformazioni. Prevede inoltre flussi informativi verso l’amministratore giudiziario, informazione preventiva sui finanziamenti, misure organizzative e altre iniziative specificamente dirette a prevenire il rischio di infiltrazione. La clausola finale ha ampiezza significativa, ma mantiene il vincolo di scopo e richiede prescrizioni proporzionate al rischio accertato.⁶⁰

Il confronto con l’art. 32 è istruttivo. Qui il legislatore costruisce un sistema di atti assoggettati ad autorizzazione, mentre nel comma 3 dell’art. 32 utilizza la sospensione dei poteri assembleari. Non è corretto importare automaticamente la disciplina dell’uno nell’altro. Anche all’interno del controllo giudiziario bisogna leggere il decreto: il fatto che la legge consenta una prescrizione non dimostra che essa sia stata effettivamente imposta in quel procedimento.

Il comma 4 consente al tribunale di autorizzare ufficiali e agenti di polizia giudiziaria ad accedere a uffici aziendali e pubblici, studi professionali, banche e altri soggetti indicati per acquisire informazioni e documenti. È un potere dell’autorità, esercitato attraverso i soggetti previsti; non attribuisce all’amministratore giudiziario un autonomo potere generale di perquisizione o acquisizione coattiva. Le richieste informative del professionista devono essere ricondotte al decreto e alle disposizioni applicabili.

La violazione delle prescrizioni o il ricorrere dei presupposti dell’art. 34 può determinare il passaggio all’amministrazione giudiziaria. Il tribunale deve valutare la condotta e la situazione complessiva: un inadempimento formale isolato e la persistente soggezione a un centro esterno non hanno necessariamente lo stesso significato. La relazione deve rappresentare anche le ragioni dell’inosservanza e gli effetti sul programma.

Vi è inoltre un profilo penale da considerare espressamente. L’art. 76, comma 6, del codice prevede la reclusione da uno a quattro anni per l’omissione dei doveri informativi richiamati dalla lettera a) del comma 2 dell’art. 34-bis, riferendoli testualmente all’amministratore giudiziario; alla condanna collega la confisca dei beni acquistati e dei pagamenti ricevuti per i quali sia stata omessa la comunicazione. Il raccordo fra quel rinvio e il destinatario delle informazioni indicato dalla disposizione richiede precisione nell’individuazione dell’obbligo contestato. Non si tratta di una previsione penale generale per qualunque difformità dal programma, né di una sanzione trasferibile per analogia agli obblighi dell’art. 94-bis o alle indicazioni dei suoi esperti. La distinta valutazione preventiva dell’inosservanza non elimina i requisiti di tipicità e colpevolezza dell’eventuale reato.⁶¹

Il comma 5 disciplina l’istanza di revoca del titolare, con fissazione dell’udienza entro dieci giorni e decisione nelle forme dell’art. 127 c.p.p. Il controllo non è quindi un vincolo sottratto a verifica sino alla scadenza. Il cambiamento dei presupposti deve poter essere portato davanti al giudice, distinguendo una richiesta di revoca anticipata dalla valutazione finale del percorso e dalle conseguenze dell’eventuale esito positivo.

34. L’accesso volontario e l’accertamento richiesto al tribunale

Il comma 6 consente all’impresa destinataria di informazione interdittiva, che abbia impugnato il provvedimento, di chiedere al tribunale della prevenzione il controllo con nomina dell’amministratore. Il tribunale sente il procuratore distrettuale competente, il prefetto che ha adottato l’informazione e gli altri interessati nelle forme dell’art. 127 c.p.p. L’accoglimento è subordinato ai presupposti della misura: la domanda non costituisce un diritto incondizionato a ottenere la sospensione degli effetti interdittivi.⁶²

Le Sezioni unite penali n. 46898 del 2019 hanno chiarito la rilevanza della prognosi di recupero dell’impresa e riconosciuto il sistema di impugnazione del diniego, attraverso l’appello e il successivo ricorso per violazione di legge. La valutazione guarda alla consistenza dell’agevolazione e alle possibilità concrete di affrancamento. Per l’impresa, ciò richiede un progetto credibile, sostenuto dalla ricostruzione dei processi e dalle risorse per modificarli, non una generica dichiarazione di disponibilità a collaborare.⁶³

Un aggiornamento rilevante è offerto dalle Sezioni unite n. 21077, depositata l’8 giugno 2026. Secondo la sintesi ufficiale pubblicata dalla Corte di cassazione, il giudice della prevenzione, constatate l’interdittiva e la pendenza dell’impugnazione, deve rigettare la richiesta quando accerti, nell’ambito dei propri compiti, l’insussistenza del pericolo di infiltrazione mafiosa. Il controllo non può dunque essere disposto soltanto per neutralizzare gli effetti di un provvedimento amministrativo quando manchi il presupposto sostanziale della misura.⁶⁴

Ne deriva un problema pratico delicato. L’impresa può contestare l’esistenza del rischio davanti al giudice amministrativo e, al tempo stesso, chiedere il controllo secondo la diversa valutazione richiesta dalla legge. Le difese devono rendere coerenti i fatti rappresentati, senza confondere una domanda subordinata di percorso preventivo con un’ammissione di responsabilità penale. Dopo l’arresto del 2026, non è sostenibile costruire l’istanza come richiesta di un mero beneficio processuale indipendente da qualsiasi accertamento del pericolo.

Il rigetto perché manca il rischio non annulla l’interdittiva. Rende ancora più importante la tempestiva circolazione dell’accertamento nel giudizio amministrativo e nel procedimento prefettizio di aggiornamento, secondo le rispettive regole. Il sistema può così produrre una tensione fra valutazioni rese da autorità diverse; la tensione deve essere affrontata attraverso motivazione, rimedi e aggiornamento, non attribuendo al controllo giudiziario una competenza generale di revisione dell’atto prefettizio.

35. La sospensione degli effetti interdittivi e la partecipazione alle gare

Il comma 7 dell’art. 34-bis collega al provvedimento di amministrazione giudiziaria dell’art. 34 o di controllo giudiziario la sospensione del termine dell’art. 92, comma 2, e degli effetti dell’art. 94. L’effetto deriva dall’ammissione alla misura, non dalla semplice presentazione dell’istanza. Questo dato è determinante quando sono in corso una gara, la stipulazione o l’esecuzione di un rapporto: la strategia processuale deve considerare i tempi effettivi del provvedimento.⁶⁵

La sospensione non equivale all’annullamento dell’interdittiva e non cancella ogni causa ostativa diversa dal rischio antimafia considerato. Il possesso degli altri requisiti, l’esistenza di autonome cause di esclusione e il rispetto delle condizioni della procedura restano da verificare. Il professionista e l’impresa devono comunicare correttamente l’ammissione, il suo ambito e le eventuali modificazioni, evitando dichiarazioni che descrivano l’interdittiva come inesistente.

Per i contratti pubblici è decisivo anche l’art. 94, comma 2, del decreto legislativo n. 36 del 2023. La disposizione stabilisce, rispetto alla causa di esclusione collegata al tentativo di infiltrazione dell’art. 84, comma 4, che essa non opera quando l’impresa sia stata ammessa al controllo giudiziario entro la data dell’aggiudicazione. Non è quindi sufficiente ripetere, senza confrontarsi con il codice vigente, che l’ammissione varrebbe soltanto per gare iniziate successivamente. Occorre verificare la disciplina temporale della procedura, il momento dell’ammissione e lo stato degli atti già adottati.⁶⁶

Da questa regola non discende l’automatica riapertura di una gara definitivamente conclusa o la ricostituzione di un contratto già sciolto. Anche l’efficacia di un’esclusione già disposta e i rimedi per contestarla devono essere esaminati nel caso concreto. Il termine dell’aggiudicazione individua una condizione legislativa importante, ma non sostituisce l’analisi della sequenza procedimentale e della tutela tempestivamente esercitata.

Per l’operatore economico, una cronologia accurata è indispensabile: comunicazione dell’interdittiva, impugnazione, domanda di controllo, ammissione, comunicazioni alla stazione appaltante e atti della gara. Senza questa ricostruzione, il richiamo generale al risanamento aziendale rischia di occultare la questione decisiva, che può riguardare il momento in cui un effetto si è prodotto.

36. La conclusione positiva del controllo dopo la sentenza della Corte Costituzionale 109 del 2025

Prima dell’intervento costituzionale del 2025, la cessazione del controllo con esito positivo poteva determinare il ritorno immediato degli effetti interdittivi, in attesa della valutazione prefettizia. Il risultato era particolarmente problematico: l’impresa che aveva completato favorevolmente il percorso rischiava di subire, proprio all’uscita, una nuova interruzione dell’attività. La sentenza n. 109 del 2025 ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 34-bis, comma 7, nella parte in cui non prevedeva la prosecuzione della sospensione sino alla definizione del procedimento di aggiornamento dell’interdittiva.⁶⁷

L’effetto riguarda la conclusione positiva, non qualunque cessazione del controllo. Una revoca per violazione delle prescrizioni, il passaggio a una misura più grave o una scadenza priva di una corrispondente valutazione non possono essere equiparati senza esame al caso deciso dalla Corte. Il provvedimento conclusivo deve essere acquisito integralmente e letto nel suo dispositivo e nella motivazione.

La decisione preserva il ruolo del prefetto. L’esito giudiziario favorevole non produce automaticamente una liberatoria e non esaurisce la verifica su eventuali elementi ulteriori o sopravvenuti. Il prefetto deve però confrontarsi con il percorso effettivamente svolto e con l’accertamento del tribunale. Una conferma dell’interdittiva che si limiti a ripetere i dati iniziali, senza valutare le modificazioni, non dà conto della situazione attuale.

Sul piano operativo, il fascicolo finale dovrebbe rendere agevole tale valutazione: prescrizioni originarie, attuazione documentata, risultati dei controlli, modifiche di persone e rapporti, eventuali anomalie residue, provvedimento conclusivo. La continuità assicurata dalla sentenza costituzionale protegge il tempo necessario all’aggiornamento; non giustifica l’inerzia di chi deve promuoverlo o concluderlo.

37. I rapporti fra articolo 32 e controllo giudiziario dopo la riforma del 2021

Il coordinamento richiede di distinguere le versioni della norma. Nel testo introdotto nel 2017, il comma 7 dell’art. 34-bis menzionava espressamente la sospensione delle misure dell’art. 32, comma 10. La riscrittura del 2021 ha sostituito quel riferimento con la sospensione del termine dell’art. 92, comma 2, mantenendo quella degli effetti dell’art. 94. Presentare il precedente automatismo come regola testuale ancora vigente significa usare una disposizione non più attuale.⁶⁸

Neppure il comma 5 dell’art. 32 risolve automaticamente ogni caso: contempla confisca, sequestro e amministrazione giudiziaria dell’impresa, senza nominare il controllo giudiziario. Amministrazione e controllo non sono intercambiabili. L’assenza del controllo dall’elenco non dimostra però, da sola, che ogni commissariamento debba continuare invariato insieme alla nuova misura. Rimane necessario esaminare gli effetti della sospensione dell’interdittiva, il titolo e gli obiettivi del commissariamento, le competenze trasferite e la proporzionalità del cumulo.

La soluzione richiede un coordinamento provvedimentale concreto. Il prefetto deve valutare se la nuova situazione incida sulla necessità della misura e sulla sua estensione; il tribunale deve conoscere il governo dell’impresa già in essere. Due incarichi che chiedano dati, impongano procedure e incidano sulle stesse decisioni possono essere compatibili in alcuni aspetti e confliggenti in altri. Il mantenimento di entrambi richiede una spiegazione riferita a funzioni ulteriori, non la semplice constatazione che provengono da autorità diverse.

Il problema cambia quando l’art. 32 sia stato applicato per vicende corruttive autonome rispetto al rischio mafioso. La sospensione degli effetti interdittivi non elimina necessariamente quella base fattuale. Anche in tale caso, tuttavia, il programma deve essere coordinato: un modello organizzativo unico può rispondere a rischi diversi, mentre duplicare consulenti, procedure e richieste senza raccordo può ostacolare il risanamento.

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 7 del 2023 ha escluso che l’ammissione al controllo determini la necessaria sospensione del giudizio amministrativo sull’interdittiva. La pronuncia è centrale per l’autonomia delle valutazioni e per il rapporto fra i procedimenti; non deve essere trasformata in una disposizione generale sull’automatica revoca o permanenza di ogni misura dell’art. 32. La distinzione fra processo sull’atto e organizzazione della gestione resta necessaria.⁶⁹

Le disposizioni ANAC del 2026 considerano, nella fase preliminare del procedimento di proposta, misure già adottate e condizioni che possono condurre all’archiviazione. La scelta mira anche a evitare interventi non necessari. Essa riguarda però quella fase e quel potere: non può essere utilizzata come una regola legislativa sopravvenuta che estingua indistintamente i commissariamenti prefettizi già disposti.⁷⁰

38. Il passaggio dalla collaborazione prefettizia al controllo giudiziario

Per i rapporti fra art. 94-bis e art. 34-bis esiste una regola espressa. Il tribunale valuta se sostituire alla prevenzione collaborativa il controllo previsto dal comma 2, lettera b); se lo dispone, le misure collaborative cessano. Il periodo già eseguito può essere considerato nella determinazione della durata del controllo. Il verbo «può» non stabilisce uno scomputo aritmetico obbligatorio, ma impone di prendere sul serio il lavoro già svolto nella valutazione del nuovo percorso.⁷¹

Il trasferimento non dovrebbe ricominciare dall’inventario di problemi già documentati. Occorre consegnare prescrizioni prefettizie, relazioni, materiali acquisiti e risultati delle verifiche, rispettando le regole sulla conoscibilità. Il nuovo amministratore deve poter distinguere ciò che è stato realizzato, ciò che è soltanto dichiarato e ciò che richiede ulteriore controllo. La possibile continuità del professionista può essere valutata secondo le regole della nuova nomina, ma non discende automaticamente dalla cessazione della misura amministrativa.

Per il compenso e le spese, il passaggio determina la necessità di chiudere il precedente incarico e di individuare il titolo di quello nuovo. Non è corretto mantenere due remunerazioni per la stessa attività soltanto perché i fascicoli amministrativo e giudiziario restano formalmente aperti. Analogamente, la permanenza di un obbligo organizzativo imposto dall’autorità giudiziaria non equivale alla prosecuzione dell’incarico prefettizio ormai cessato.

Il comma 7 dell’art. 34-bis prevede inoltre che il provvedimento sia valutato ai fini dell’applicazione dell’art. 94-bis nei cinque anni successivi. Non dispone un monitoraggio collaborativo automatico di cinque anni, incompatibile con la durata propria dell’art. 94-bis, né rende inevitabile una nuova misura. Conserva la rilevanza informativa del precedente e richiede una nuova valutazione nei presupposti previsti.

39. I compensi dell’amministratore nel controllo giudiziario

Per il controllo dell’art. 34-bis non si può trasferire senza argomentazione la disciplina dell’esperto dell’art. 94-bis. Il limite del cinquanta per cento è espressamente previsto per quest’ultimo e per l’esperto dell’art. 32; non compare come regola generale nella disposizione sul controllo giudiziario. La somiglianza di alcune attività non sostituisce il fondamento della liquidazione.⁷²

Il d.P.R. n. 177 del 2015 nasce per la custodia, conservazione e amministrazione di beni sottoposti a sequestro di prevenzione. La sua applicazione alle misure non ablative ha richiesto una ricostruzione sistematica. Le linee guida del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili del 17 giugno 2024 sostengono l’utilizzazione del regolamento attraverso il coordinamento con gli artt. 34 e 42 del codice antimafia e danno conto della diversità delle prassi. Si tratta di un contributo professionale, non di una tariffa legislativa nuova.⁷³

Il nodo riguarda anche il criterio interno al regolamento. L’attività di controllo non coincide necessariamente né con la gestione diretta dell’azienda né con la mera amministrazione di un’azienda concessa in godimento a terzi. L’impiego di uno di questi parametri deve rendere esplicita l’operazione interpretativa e spiegare come siano considerate complessità, durata, frequenza delle verifiche e responsabilità. La qualifica di attività non sostitutiva non significa, da sola, che l’incarico sia semplice o scarsamente impegnativo.

È opportuno che la determinazione del criterio avvenga nelle fasi iniziali, con stima del costo, disciplina degli acconti e indicazione della documentazione necessaria. Per gli oneri a carico dell’impresa e per l’eventuale incapienza occorre verificare il titolo applicato dal tribunale e il coordinamento con le disposizioni sulle spese: non si deve presentare come indiscusso un regime di anticipazione erariale identico in tutte le fattispecie. Anche il diverso impulso, pubblico o dell’impresa, entra nel dibattito interpretativo, senza autorizzare soluzioni intuitive.

Il rendiconto dell’attività professionale dovrebbe consentire di comprendere il lavoro compiuto senza atomizzarlo in una somma di prestazioni scollegate. Rilevano il programma, le verifiche svolte, i problemi risolti, le relazioni e il contributo al risultato, fermo il parametro normativo adottato. L’esito positivo non può essere il solo criterio di remunerazione: un controllo diligente può anche far emergere l’impossibilità del risanamento, e non sarebbe ragionevole costruire un incentivo economico a rappresentare favorevolmente ciò che non lo è.

40. Il programma di risanamento e la prova del cambiamento

Le quattro figure professionali considerate hanno poteri differenti, ma incontrano un problema comune: dimostrare che l’organizzazione è cambiata. La sostituzione di persone e l’adozione di procedure sono eventi osservabili; la riduzione del rischio richiede un passaggio ulteriore. Occorre verificare se le decisioni siano ora prese da soggetti diversi, se i controlli funzionino e se i rapporti problematici siano stati realmente interrotti o resi non condizionanti.

Un programma utile dovrebbe partire dai meccanismi accertati. Se il rischio deriva da un intermediario che controlla l’accesso ai clienti, la sola rotazione del consiglio di amministrazione può essere insufficiente. Se passa attraverso il reclutamento del personale o l’assegnazione dei subappalti, bisogna esaminare selezione, autorizzazione e controllo dell’esecuzione. Se dipende da finanziamenti opachi, occorre ricostruire provenienza, condizioni, restituzioni e capacità del finanziatore di influire sulle decisioni.

Per ciascuna criticità vanno individuati il risultato richiesto, il soggetto aziendale responsabile, il termine, le risorse e la prova da acquisire. La formalizzazione può essere contenuta, purché permetta di ricostruire il percorso. Un’impresa piccola non ha bisogno di riprodurre la struttura di una società quotata; ha però bisogno di controlli praticabili, come la separazione delle autorizzazioni, la verifica indipendente di una spesa o la tracciabilità delle interlocuzioni decisive.

Le verifiche dovrebbero comprendere campioni di operazioni reali, colloqui con chi esegue le procedure e controlli sulle eccezioni. Un regolamento sugli acquisti non è efficace se viene sistematicamente aggirato mediante urgenze non motivate. Un organismo di vigilanza non è operativo se riceve soltanto documenti predisposti dopo la richiesta dell’autorità. La relazione deve spiegare anche questi limiti, invece di identificare l’attuazione con il numero di documenti approvati.

Alla prevenzione si affianca la sostenibilità economica. Riduzione dei rapporti a rischio, tempi di pagamento, continuità dei contratti e costo dei controlli vanno esaminati insieme. Il programma che elimina un fornitore senza considerare la sostituibilità può interrompere un servizio; quello che conserva indefinitamente ogni rapporto per ragioni economiche può lasciare intatto il rischio. La decisione deve esplicitare il compromesso concretamente adottato e il termine entro il quale verificarlo.

L’esito finale dovrebbe poter essere controllato anche da chi non ha seguito quotidianamente l’incarico. È questo il valore di un fascicolo ordinato, nel quale ogni conclusione sia collegata a elementi riconoscibili. La relazione professionale non dovrebbe chiedere fiducia nella persona del suo autore: dovrebbe offrire le ragioni per condividere o contestare il giudizio formulato.

41. Tutela giurisdizionale riservatezza e rapporti con le altre procedure

Il sistema impone di identificare correttamente l’atto da contestare e il rimedio. Il decreto prefettizio, la prescrizione amministrativa e il provvedimento giudiziario appartengono a percorsi diversi. Anche l’indicazione di un esperto può avere natura differente secondo la norma attributiva, il contenuto e l’effettiva incidenza. Non ogni comunicazione professionale è un provvedimento immediatamente lesivo; non ogni obbligo può essere sottratto a tutela descrivendolo come un semplice suggerimento. La qualificazione sostanziale dell’atto è il primo passaggio della difesa.

Nel ricorso amministrativo il controllo giudiziario non sostituisce la contestazione della legittimità dell’interdittiva. Nella domanda al tribunale della prevenzione, a sua volta, non basta riprodurre i motivi di annullamento senza affrontare presupposti e programma della misura richiesta. I due percorsi devono utilizzare fatti coerenti e formulare domande compatibili con le competenze dei rispettivi giudici. Il coordinamento professionale diventa essenziale quando difesa amministrativa, penale e societaria siano affidate a soggetti diversi.

Anche le procedure di crisi richiedono un raccordo autonomo. Un commissariamento di prevenzione non risolve l’insolvenza e non sospende automaticamente gli obblighi degli organi nei confronti dei creditori. L’apertura di una procedura concorsuale, l’accesso a strumenti di regolazione della crisi o la presenza di un commissario giudiziale modificano il contesto e possono incidere sulla disponibilità dei beni e sui poteri di gestione. La verifica deve riguardare gli specifici provvedimenti, evitando di assimilare figure che condividono il nome di commissario ma hanno funzioni diverse.⁷⁴

Sul piano documentale, accesso, riservatezza investigativa e protezione dei dati devono essere governati con criteri di necessità e pertinenza. Il professionista ha bisogno di informazioni sufficienti al compito, ma non acquisisce per la sola nomina un diritto illimitato a qualunque banca dati. La trasmissione di relazioni a banche, clienti o associazioni di categoria richiede la verifica del titolo e dell’utilità della diffusione. Nei contributi scientifici e nei casi didattici l’anonimizzazione deve riguardare anche combinazioni di dettagli che rendano riconoscibile l’impresa, oltre a rispettare eventuali ordini giudiziari di oscuramento.⁷⁵

Un ulteriore profilo riguarda l’uso di strumenti informatici per analizzare contabilità e rapporti. Possono aiutare a individuare operazioni ricorrenti o anomalie, ma i risultati devono essere verificabili e ricondotti ai dati originari. La valutazione del rischio e la prescrizione restano attribuite ai soggetti competenti. L’elaborazione automatizzata non giustifica né la diffusione indiscriminata di informazioni riservate né conclusioni prive di un percorso ricostruibile.

42. Il governo dell’economia e le scelte ancora da compiere

L’introduzione del controllo giudiziario volontario non può essere descritta semplicemente come sottrazione al prefetto del potere sull’interdittiva. Il prefetto continua a esercitare la prevenzione amministrativa e ad aggiornare l’informazione; il giudice amministrativo controlla la legittimità dell’atto; il tribunale della prevenzione valuta i presupposti e il percorso della misura giudiziaria. Il legislatore ha collegato all’ammissione una sospensione di effetti, creando un’interazione forte fra competenze che restano distinte.

Questa scelta può essere criticata. Il sistema moltiplica sedi decisionali, tempi e costi; può produrre valutazioni diverse sui medesimi fatti e rendere difficile all’impresa capire quale decisione governi il momento successivo. Sarebbe però inesatto dedurre dall’esistenza del controllo che le misure prefettizie fossero state accertate come inefficaci, o attribuire la riforma all’interesse di un soggetto non identificato. Una valutazione delle ragioni legislative deve fondarsi sui lavori preparatori e sul disegno delle norme; una valutazione di efficacia richiede risultati verificabili.

I lavori parlamentari offrono un’indicazione più circoscritta e documentabile. Nell’illustrazione alla Commissione giustizia della Camera del 19 luglio 2017, il controllo viene presentato come intervento meno invasivo dell’amministrazione giudiziaria, che conserva la gestione dell’impresa e affida a un soggetto nominato dal tribunale la verifica interna delle prescrizioni. La prospettiva dichiarata è la graduazione dell’intervento rispetto all’occasionalità dell’agevolazione. Questo dato sostiene la lettura del nuovo strumento come sviluppo della prevenzione non ablativa; non documenta, da solo, una volontà di sanzionare l’inefficacia dei prefetti o di trasferire al tribunale il giudizio amministrativo sull’interdittiva.⁷⁶

Nell’esame parlamentare del decreto del 2021, il 94-bis è poi descritto come alternativa all’interdittiva per l’agevolazione occasionale, con controlli che consentono all’impresa di continuare a operare sotto vigilanza statale. Nella stessa ricostruzione sono illustrate la partecipazione del prefetto al procedimento giudiziario e le comunicazioni fra autorità. Ne ricavo un’intenzione di articolare e raccordare le risposte, anziché una linea univoca di progressiva sottrazione del potere amministrativo. Resta discutibile se il testo abbia realizzato un coordinamento sufficiente: l’intento desumibile dai lavori e la riuscita tecnica della disciplina sono valutazioni diverse.⁷⁷

La lettura sistematica qui proposta vede una progressiva differenziazione delle risposte. L’art. 32 protegge in origine la continuità di rapporti pubblici e consente oggi interventi organizzativi più ampi; il controllo giudiziario costruisce un percorso sotto vigilanza giudiziaria; l’art. 94-bis permette al prefetto di affrontare l’agevolazione occasionale senza passare necessariamente attraverso l’effetto espulsivo dell’interdittiva. La prevenzione collaborativa può quindi evitare che il risanamento inizi soltanto dopo la compromissione dei rapporti economici. Si tratta di una potenzialità dell’istituto, non della dimostrazione che in ogni applicazione produca quel risultato.

La sovrapposizione fra l’esperto dell’art. 32 e quello dell’art. 94-bis è reale sul piano di alcune attività, ma parziale sul piano giuridico. Differiscono presupposti, procedimento, rapporto con il contratto, durata e attribuzione del potere prescrittivo. Una convergenza dei metodi di analisi aziendale è utile; l’assimilazione delle competenze rischia invece di creare poteri privi di titolo o di indebolire quelli espressamente previsti. Un eventuale intervento legislativo dovrebbe scegliere consapevolmente quali differenze conservare e quali superare.

Per misurare l’efficacia occorrerebbe conoscere almeno tempi di avvio e conclusione, frequenza degli esiti favorevoli, passaggi a misure più intense, ricadute successive, continuità dei rapporti e costi sostenuti. Questi dati andrebbero letti secondo dimensione dell’impresa, settore e intensità iniziale del rischio. Il numero delle liberatorie, isolatamente, non misura la qualità della prevenzione; il numero delle interdittive, isolatamente, non misura l’insuccesso della collaborazione. Anche il confronto fra misure deve tener conto del fatto che selezionano situazioni diverse.

Le priorità di una revisione organica appaiono concrete. La prima riguarda la definizione dei poteri societari residui durante l’art. 32, con una disciplina espressa degli atti necessari alla conservazione dell’impresa. La seconda riguarda durata e perimetro delle misure divenute indipendenti dal singolo contratto. La terza è una regolazione coerente dei compensi, che distingua gestione, controllo e supporto senza lasciare la soluzione a parametri concepiti per situazioni diverse. La quarta riguarda passaggi e cumuli, con obblighi di comunicazione e decisioni tempestive sulla cessazione dei mandati e sui vincoli patrimoniali.

Sul piano applicativo, già oggi è possibile migliorare molto: decreti più precisi, programmi verificabili, relazioni che distinguano fatti e valutazioni, motivazioni capaci di confrontarsi con il cambiamento dell’impresa. Il professionista svolge qui una funzione di raccordo decisiva, a condizione di riconoscere i limiti del proprio mandato e di rendere comprensibile il lavoro alle diverse autorità. È una prospettiva che prosegue la riflessione già dedicata ai primi dieci anni dei commissariamenti prefettizi.⁷⁸

La questione centrale non è stabilire in astratto quale autorità debba prevalere. È costruire decisioni nelle quali la protezione dell’economia legale, la libertà d’impresa e la continuità delle attività trovino una composizione motivata, controllabile e temporanea. La prevenzione acquista credibilità quando sa spiegare perché interviene, che cosa chiede di cambiare e su quali fatti fonda la decisione di restituire all’impresa la piena autonomia.

Note

1. 
   Art. 32 d.l. 24 giugno 2014, n. 90, conv. in l. 11 agosto 2014, n. 114; artt. 34-bis e 94-bis d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159. Il testo della disposizione del 2014 va letto con le modifiche del 2015 e del 2021. Nelle note, i collegamenti consentono di risalire alle fonti indicate; le riproduzioni editoriali sono identificate come tali. Articolo 32 nel portale della giustizia tributaria. ↩

2. 
   Art. 1, comma 704, l. 28 dicembre 2015, n. 208, per le attività sanitarie; art. 12, comma 12-ter, d.l. 10 settembre 2021, n. 121, conv. in l. 9 novembre 2021, n. 156, per le modifiche ai commi 1, 7 e 8 dell’art. 32. La parola «anche» è inserita nella lettera b), non nella lettera a). Testo coordinato dell’articolo 32. ↩

3. 
   Art. 11 l. 17 ottobre 2017, n. 161, introduttivo dell’art. 34-bis; artt. 47–49 d.l. 6 novembre 2021, n. 152, conv. in l. 29 dicembre 2021, n. 233; art. 3 d.l. 11 aprile 2025, n. 48, conv. in l. 9 giugno 2025, n. 80, per l’art. 94.1. Per gli effetti sul controllo giudiziario v. anche Corte cost. n. 109 del 2025, esaminata al paragrafo 36. Articolo 47 della riforma del 2021. ↩

4. 
   Prime linee guida ANAC–Ministero dell’interno, 15 luglio 2014; Seconde linee guida, 27 gennaio 2015; Terze linee guida, 19 gennaio 2016, pubblicate in G.U. n. 26 del 2 febbraio 2016; Quarte linee guida ANAC–Ministero dell’interno–Ministero della salute, 4 agosto 2016, in G.U. n. 194 del 20 agosto 2016; Quinte linee guida, 16 ottobre 2018, in G.U. n. 254 del 31 ottobre 2018. Per la distinzione fra data di sottoscrizione e data di pubblicazione si utilizzano gli estremi dell’atto e della Gazzetta. Terze linee guida; Quarte linee guida; Quinte linee guida. ↩

5. 
   Presidente ANAC, Disposizioni per la disciplina del procedimento preordinato alla proposta di applicazione delle misure straordinarie dell’art. 32, 21 luglio 2026; comunicato in G.U. n. 210 del 10 settembre 2026, codice 26A04656. L’entrata in vigore è il giorno successivo alla pubblicazione; l’art. 22, comma 4, limita l’applicazione ai procedimenti avviati successivamente all’entrata in vigore. Consultato il testo dell’atto riprodotto sul sito ANCE. Disposizioni del 21 luglio 2026. ↩

6. 
   Corte cost., sent. 23 maggio 2023, n. 101, motivazione sulla natura delle Quinte linee guida e sulla mancata attribuzione di potestà normativa. La pronuncia dichiara le questioni non fondate nei sensi indicati in motivazione; non è una decisione di inammissibilità. Testo della sentenza. ↩

7. 
   Il catalogo dell’art. 32, comma 1, richiama gli artt. 317, 318, 319, 319-bis, 319-ter, 319-quater, 320, 322, 322-bis, 346-bis, 353 e 353-bis c.p. Per l’art. 318, l. 9 gennaio 2019, n. 3; per la riscrittura dell’art. 346-bis, art. 1 l. 9 agosto 2024, n. 114. La l. n. 114 del 2024 non va confusa con la legge di conversione del d.l. n. 90 del 2014, anch’essa n. 114. Legge 114 del 2024 in Gazzetta Ufficiale. ↩

8. 
   Cons. Stato, sez. III, 4 febbraio 2019, n. 867. Il richiamo riguarda la concreta struttura dei rapporti fra operatori e contratto pubblico esaminata nella decisione; non una generale estensione automatica a tutte le imprese della filiera. Testo della sentenza riprodotto in EIUS. ↩

9. 
   Cons. giust. amm. Regione siciliana, sez. giur., 21 luglio 2025, n. 591. Consultata la segnalazione istituzionale sul criterio di competenza territoriale in presenza di centrale di committenza e amministrazione committente; non si attribuiscono alla decisione argomenti ulteriori rispetto a quelli riportati nella sintesi. Segnalazione della Giustizia amministrativa. ↩

10. 
    Disposizioni del Presidente ANAC del 21 luglio 2026, in particolare artt. 6, 11–13, 19 e 22: fase preliminare, procedimento e iniziative correttive, rapporti con la prefettura, disciplina transitoria. L’archiviazione del procedimento di proposta è distinta dalla revoca della misura prefettizia. Testo delle disposizioni. ↩

11. 
    Art. 32, commi 1, lettere a) e b), e 2. La durata è stabilita in ragione delle esigenze funzionali indicate dalla legge e comunque non oltre il collaudo. Il rapporto tra questa previsione e l’ampliamento del 2021 richiede l’interpretazione discussa nel testo. Articolo 32. ↩

12. 
    Art. 12, comma 12-ter, d.l. n. 121 del 2021, conv. in l. n. 156 del 2021; Corte cost. n. 101 del 2023. Il dispositivo costituzionale ha per oggetto i commi 7 e 10 dell’art. 32 in relazione alla destinazione degli utili: non costituisce una decisione generale sulla legittimità di ogni gestione estesa all’impresa. Sentenza 101 del 2023. ↩

13. 
    Art. 32, commi 2 e 8; art. 39, comma 1, d.lgs. 8 luglio 1999, n. 270; d.m. 10 aprile 2013, n. 60, artt. 2 e 3, sui requisiti di professionalità e onorabilità. La verifica dei requisiti va compiuta sulla specifica categoria di accesso prevista dal regolamento. Decreto 60 del 2013 in Gazzetta Ufficiale. ↩

14. 
    Art. 32, commi 2-bis e 10-bis; Quarte linee guida del 4 agosto 2016, paragrafi 2 e 3. L’indicazione relativa all’elenco nazionale degli idonei all’incarico di direttore generale è formulata «di regola», con possibilità motivata di ricorrere a professionalità ulteriori dotate dei requisiti richiesti. Quarte linee guida. ↩

15. 
    M. Irrera, Il Decreto Anticorruzione e l’amministratore di nomina prefettizia: una complessa sfida interpretativa, VIII Convegno annuale dell’Associazione Orizzonti del diritto commerciale, 17–18 febbraio 2017, testo provvisorio, in particolare §§ 5 e 6, pp. 26–29. La proposta interpretativa precede l’ampliamento legislativo del 2021. Testo del contributo. ↩

16. 
    Per le società per azioni, artt. 2364, 2365, 2446 e 2447 c.c.; per le società a responsabilità limitata, artt. 2479, 2482-bis e 2482-ter c.c.; per le cause di scioglimento e i conseguenti obblighi, artt. 2484–2486 c.c. La tesi del testo è che l’art. 32 non contenga una generale attribuzione ai commissari delle competenze riservate ai soci; l’effettiva praticabilità della deliberazione richiede il confronto con il decreto e con il comma 3. ↩

17. 
    Artt. 2403 e seguenti e 2477 c.c.; d.lgs. 27 gennaio 2010, n. 39, per la revisione legale; artt. 6 e 7 d.lgs. 8 giugno 2001, n. 231. Per i diritti individuali del socio di s.r.l., in particolare art. 2476, comma 2, c.c. Le figure non hanno identico oggetto, poteri o responsabilità. ↩

18. 
    Art. 32, comma 7, e artt. 2447-bis e seguenti c.c. La contabilità dedicata e il conto bancario non producono, di per sé, gli effetti di separazione patrimoniale previsti da una disciplina speciale. Il vincolo sugli utili va distinto dal regime delle altre risorse dell’impresa. Disciplina del fondo nelle Quinte linee guida. ↩

19. 
    Cons. Stato, sez. IV, 20 gennaio 2015, n. 143. La pronuncia esamina il rapporto fra le misure dell’art. 32 e la tutela rispetto all’affidamento; il commissariamento non rappresenta una generale sanatoria della procedura. Testo della sentenza riprodotto in EIUS. ↩

20. 
    Art. 32, comma 7; Quinte linee guida del 16 ottobre 2018. La determinazione anche presuntiva è prevista dalla legge. L’eventuale ricorso a una perizia esterna è trattato nel testo come scelta tecnica da giustificare, non come requisito normativo generalizzato. Quinte linee guida in Gazzetta Ufficiale. ↩

21. 
    Art. 32, comma 1, lettera b-bis), e comma 7, come modificati dall’art. 12, comma 12-ter, d.l. n. 121 del 2021, conv. in l. n. 156 del 2021. La trattenuta legale del dieci per cento è propria dello strumento della lettera b-bis). Testo coordinato. ↩

22. 
    Quinte linee guida del 16 ottobre 2018, parti sulla gestione del fondo, sulla sua permanenza dopo il termine dell’incarico e sulla destinazione delle somme. Le indicazioni sulla devoluzione in caso di interdittiva vanno rilette alla luce di Corte cost. n. 101 del 2023. Quinte linee guida. ↩

23. 
    Corte cost., 23 maggio 2023, n. 101, sulla lettura coordinata dell’art. 32, commi 7 e 10, con la disciplina delle prestazioni eseguite e dell’utilità conseguita. Gli esempi numerici del testo sono costruiti a fini esplicativi e non riproducono i conteggi di una fattispecie decisa. Testo della pronuncia. ↩

24. 
    Art. 32, comma 4, d.l. n. 90 del 2014. La previsione di dolo o colpa grave è testualmente riferita alle «eventuali diseconomie dei risultati». L’esame degli altri titoli di responsabilità va svolto in rapporto alla condotta e alla funzione, evitando estensioni automatiche. Articolo 32. ↩

25. 
    Art. 32, commi 6 e 7; art. 8 d.lgs. 4 febbraio 2010, n. 14; d.P.R. 7 ottobre 2015, n. 177; Terze linee guida del 19 gennaio 2016, in G.U. n. 26 del 2 febbraio 2016, paragrafi dedicati a base di calcolo, maggiorazioni, collegialità, spese e acconti. L’asseverazione della stazione appaltante riguarda la relazione sul valore residuo contrattuale. Terze linee guida; Articolo 3 del d.P.R. 177. ↩

26. 
    Quarte linee guida del 4 agosto 2016, §§ 4–6 e tabella 1: finanziamento massimo annuale, compenso base, maggiorazioni, incarichi collegiali, esperti e coadiutori. La disciplina distingue il compenso dal rimborso delle spese e richiede di applicare i correttivi secondo la loro funzione. Testo e tabella nella pubblicazione ufficiale. ↩

27. 
    Corte cost., sent. 28 luglio 2025, n. 135, depositata il 28 luglio 2025. La decisione riguarda il limite retributivo pubblico e i suoi effetti temporali. Nel testo il possibile riflesso sui criteri dei compensi prefettizi è presentato come problema di coordinamento, non come effetto direttamente deciso dalla Corte. Scheda e testo ufficiale della sentenza. ↩

28. 
    Art. 32, commi 8 e 9; Seconde linee guida del 27 gennaio 2015; Terze linee guida del 19 gennaio 2016, paragrafo sul sostegno e monitoraggio. La disposizione attribuisce espressamente agli esperti il compito di fornire prescrizioni operative. Articolo 32. ↩

29. 
    Art. 32, comma 8, nel testo risultante dalla modifica del 2021. Il rinvio all’art. 2359 c.c. richiede di identificare la relazione di controllo e di non confonderla con qualsiasi collegamento economico o partecipativo. Testo coordinato. ↩

30. 
    Cons. Stato, sez. III, ord. 4 ottobre 2024, n. 7971; Corte di giustizia UE, ord. 28 aprile 2025, causa C-656/24, ECLI:EU:C:2025:314. La domanda è stata dichiarata manifestamente irricevibile: il provvedimento non contiene una decisione di merito di generale compatibilità della disciplina italiana. Identificativo ufficiale su EUR-Lex. ↩

31. 
    Art. 32, comma 9; art. 94-bis, comma 2; atto di indirizzo approvato con d.m. 2 ottobre 2025, premesse, pp. 1–2, e punto 3, pp. 5–6. Il documento afferma l’analogia delle funzioni dei due esperti ma segnala, nella premessa, i limiti dell’estensione generalizzata delle Terze linee guida. L’impiego per il monitoraggio dell’art. 32 successivo al contratto resta una ricostruzione interpretativa, non l’ambito espresso del decreto. Pubblicazione istituzionale del decreto e degli allegati. ↩

32. 
    Art. 32, comma 10; art. 94, comma 3, d.lgs. n. 159 del 2011. Il comma 10 richiede un’autonoma motivazione sull’urgente necessità e attribuisce al prefetto l’iniziativa, con informazione al Presidente dell’ANAC e specifica intesa sanitaria. Articolo 32. ↩

33. Art. 32, comma 1, d.l. 24 giugno 2014, n. 90, conv. dalla l. 11 agosto 2014, n. 114. Sul criterio integrativo per il comma 8, ANAC, Relazione annuale 2024, presentata il 20 maggio 2025, § 10.2.5, pp. 251–252, che richiama la circolare del Ministero dell’interno dell’8 febbraio 2017. ↩

34. Art. 92, comma 2-ter, lett. b), d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159; ANAC–Ministero dell’interno, Seconde linee guida del 27 gennaio 2015, § 5, pp. 12–13. Il richiamo delle linee guida al previgente comma 2-bis dell’art. 92 va coordinato con la riscrittura operata dal d.l. n. 152 del 2021. ↩

35. Art. 32, comma 10, d.l. n. 90 del 2014, in relazione all’art. 91, comma 5, d.lgs. n. 159 del 2011. ↩

36. ANAC, Relazione annuale 2024, cit., § 10.2.6, pp. 252–253, «La competenza in caso di cambio di sede dell’operatore economico interdetto». Il passaggio sul trasferimento anteriore all’interdittiva va oggi letto alla luce della giurisprudenza richiamata nella nota 38. ↩

37. Disposizioni del Presidente dell’ANAC del 16 settembre 2022, art. 18; disposizioni del 21 luglio 2026, artt. 2 e 19. Ai sensi dell’art. 22, comma 4, il nuovo atto si applica ai procedimenti avviati dopo la sua entrata in vigore, avvenuta l’11 settembre 2026; avviso in G.U. n. 210 del 10 settembre 2026. ↩

38. Art. 87, comma 2-bis, d.lgs. n. 159 del 2011, introdotto dall’art. 49-bis del d.l. n. 152 del 2021, conv. dalla l. n. 233 del 2021. Cons. Stato, sez. III, 2 luglio 2026, n. 5306, §§ 14.3–14.10, che richiama Cons. Stato, sez. III, 5 febbraio 2026, n. 942 e precisa il precedente orientamento espresso da Cons. Stato, sez. III, 13 maggio 2020, n. 3030. ↩

39. Artt. 1, 21-quinquies e 21-nonies, l. 7 agosto 1990, n. 241. Il riferimento al contrarius actus è qui circoscritto ai poteri di secondo grado e non assunto quale regola generale di perpetuazione della competenza. ↩

40. Art. 94-bis, comma 1, lett. b), e comma 4, d.lgs. n. 159 del 2011, introdotto dall’art. 49 del d.l. n. 152 del 2021, conv. dalla l. n. 233 del 2021. ↩

41. 
    Art. 32, commi 5 e 10. Le diverse cause di cessazione vanno tenute distinte. Il controllo giudiziario dell’art. 34-bis non è nominato nell’elenco del comma 5; il problema del coordinamento è esaminato al paragrafo 37. Testo della disposizione. ↩

42. 
    Artt. 84, 91 e 92 d.lgs. n. 159 del 2011. Per il rapporto fra giudizio preventivo amministrativo, controllo giudiziario e attualizzazione del rischio, Corte cost. nn. 101 del 2023 e 109 del 2025; Cons. Stato, Ad. plen., n. 7 del 2023. Il testo distingue la responsabilità penale dalla prognosi preventiva senza equiparare quest’ultima a un sospetto privo di base fattuale. ↩

43. 
    Art. 92, commi 2-bis e seguenti, come modificato dall’art. 48 d.l. n. 152 del 2021, conv. in l. n. 233 del 2021. La comunicazione non comprende gli elementi il cui disvelamento sia idoneo a pregiudicare i procedimenti e le attività indicati dalla legge; tali limiti vanno applicati concretamente. Articolo 48 nel portale della giustizia tributaria. ↩

44. 
    Art. 94-bis, comma 1, lettere a)–e), d.lgs. n. 159 del 2011. La soglia della lettera b) è cinquemila euro nel testo risultante dalla conversione del d.l. n. 152 del 2021. Non va utilizzata la precedente versione del decreto-legge che riportava settemila euro. Riproduzione del testo coordinato in Brocardi. ↩

45. 
    Art. 94-bis, comma 2, e art. 35, comma 2-bis, d.lgs. n. 159 del 2011, relativi alla nomina e alla sezione degli esperti in gestione aziendale dell’albo. Il confronto con le «prescrizioni operative» dell’art. 32, comma 8, è condotto sul diverso testo delle attribuzioni. Articolo 94-bis. ↩

46. 
    Atto di indirizzo approvato con decreto del Ministro dell’interno 2 ottobre 2025, premesse, p. 2, sulla funzione ausiliaria dell’esperto e sulla permanenza della gestione negli organi aziendali. Consultato integralmente nella copia fornita dall’autore. Pubblicazione istituzionale. ↩

47. 
    TAR Lazio, Roma, sez. I-ter, ord. caut. 15 maggio 2025, n. 2661, camera di consiglio del 13 maggio 2025, R.G. n. 4675/2025. ↩

48. 
    Art. 94-bis, comma 2, secondo e terzo periodo; art. 8 d.lgs. n. 14 del 2010; d.P.R. n. 177 del 2015. La disposizione primaria stabilisce il limite massimo del cinquanta per cento e l’onere a carico del destinatario. Articolo 94-bis. ↩

49. 
    Ministro dell’interno, decreto 2 ottobre 2025, di approvazione dell’Atto di indirizzo a valenza generale sulle modalità di calcolo dei compensi degli esperti nominati ai sensi dell’art. 94-bis d.lgs. n. 159 del 2011. Consultati integralmente il decreto di una pagina, l’atto di nove pagine e la tabella di una pagina nelle copie fornite dall’autore. Il parere dell’Avvocatura generale è richiamato nella premessa dell’atto, senza che se ne assuma qui la consultazione autonoma. Pagina istituzionale del decreto e degli allegati. ↩

50. 
    Atto di indirizzo del 2025, punto 1, lettera a), e punto 2, pp. 3–5. La formula relativa all’attivo lordo e alle rettifiche è riprodotta dal documento. Il problema segnalato nel testo riguarda la corretta qualificazione delle rettifiche, non una deroga al metodo ministeriale. La relazione deve rendere verificabile il raccordo fra dati contabili e valori di stima. Atto e allegati. ↩

51. 
    Atto di indirizzo del 2025, punto 3, e tabella allegata. Scaglioni e aliquote: fino a € 16.227,08, 8,4–9,8%; oltre tale importo fino a € 24.340,62, 7–8,4%; fino a € 40.567,68, 5,95–6,65%; fino a € 81.135,38, 4,9–5,6%; fino a € 405.676,89, 3,85–4,55%; fino a € 811.353,79, 2,8–3,5%; fino a € 2.434.061,37, 0,6–1,26%; oltre, 0,325–0,63%. Ogni aliquota riguarda soltanto la parte compresa nella propria fascia. Sul risultato opera il limite non superiore al 50%. I dati dell’esempio sono interamente ipotetici. La sequenza di arrotondamento ai centesimi, esplicitata nel testo, riguarda prima il totale tabellare e poi le successive componenti. Pubblicazione della tabella. ↩

52. 
    Atto di indirizzo del 2025, punto 5, pp. 7–8, sulla designazione, accettazione, documentazione, relazione e determinazione iniziale con possibile conguaglio; punto 6, pp. 8–9, sugli acconti trimestrali e sul deposito del 60–70%. Il deposito a garanzia del pagamento è distinto dal versamento del compenso al professionista. Atto di indirizzo e allegati. ↩

53. 
    Atto di indirizzo del 2025, punto 2, p. 5, e punto 4, p. 7. Il primo richiama il 5% sugli utili netti e lo 0,50% sui ricavi lordi per le imprese descritte; il secondo esclude l’art. 3, comma 4, d.P.R. n. 177 del 2015. Il raccordo proposto nel testo è interpretativo e richiede motivazione nel provvedimento applicativo. Atto di indirizzo. ↩

54. 
    Atto di indirizzo del 2025, punto 7, p. 9. La seconda ipotesi transitoria richiede la mancata presentazione della relazione di quantificazione e prevede la notifica delle indicazioni, nonché gli atti di assenso del professionista e dell’impresa. La disciplina non equivale a una indiscriminata riliquidazione retroattiva. Atto di indirizzo. ↩

55. 
    Art. 49, comma 2-bis, d.l. 6 novembre 2021, n. 152, conv. in l. 29 dicembre 2021, n. 233. La disposizione va ricercata nell’articolo della legge introduttiva e non come comma interno dell’art. 94-bis. Consultato il testo coordinato riprodotto sul sito della Procura generale di Perugia, p. 80. Testo coordinato in fonte istituzionale. ↩

56. 
    Art. 94-bis, commi 4 e 5. Il rilascio della liberatoria richiede l’accertamento prefettizio descritto dalla norma; l’annotazione nella banca dati ha uno specifico regime di accesso. Testo coordinato. ↩

57. 
    Art. 94.1 d.lgs. n. 159 del 2011, introdotto dall’art. 3 d.l. n. 48 del 2025, conv. in l. n. 80 del 2025; Corte cost., sent. n. 175 del 2025. L’istituto è distinto dalla valutazione della legittimità dell’interdittiva e dalla prevenzione collaborativa. Testo della sentenza costituzionale. ↩

58. 
    Corte cost., sent. n. 178 del 2021, sull’art. 67, comma 8, d.lgs. n. 159 del 2011, con riferimento agli artt. 640, secondo comma, n. 1, e 640-bis c.p. Il richiamo ai testi normativi deve includere gli effetti del dispositivo costituzionale. Testo ufficiale della pronuncia. ↩

59. 
    Artt. 34 e 34-bis, commi 1 e 2, d.lgs. n. 159 del 2011. La soglia di settemila euro e il termine di dieci giorni appartengono alla lettera a) del comma 2 dell’art. 34-bis. La lettera b) prevede relazione almeno bimestrale. Riproduzione del testo coordinato in Brocardi. ↩

60. 
    Art. 34-bis, commi 3–5, d.lgs. n. 159 del 2011: contenuto del provvedimento, verifiche tramite polizia giudiziaria, possibile passaggio all’amministrazione giudiziaria e istanza di revoca. Il potere autorizzativo previsto dalla lettera a) del comma 3 appartiene al giudice delegato. Articolo 34-bis. ↩

61. 
    Art. 76, comma 6, d.lgs. n. 159 del 2011, come sostituito dall’art. 24 l. n. 161 del 2017. La norma richiama i doveri informativi dell’art. 34-bis, comma 2, lettera a), e menziona l’amministratore giudiziario; il testo segnala il problema di coordinamento senza estenderne analogicamente l’ambito penale. Riproduzione del testo vigente. ↩

62. 
    Art. 34-bis, comma 6, nel testo modificato dall’art. 47 d.l. n. 152 del 2021, che ha incluso espressamente il prefetto fra i soggetti da sentire. L’istanza privata riguarda la forma di controllo del comma 2, lettera b). Testo della riforma. ↩

63. 
    Cass. pen., Sezioni unite, ud. 26 settembre 2019, dep. 19 novembre 2019, n. 46898, in particolare la motivazione sulla prognosi di recupero e sul sistema delle impugnazioni. La Corte qualifica il ricorso come appello e trasmette gli atti alla Corte d’appello di Roma. Testo della decisione riprodotto in EIUS. ↩

64. 
    Cass. pen., Sezioni unite, ud. 11 dicembre 2025, dep. 8 giugno 2026, n. 21077. Il richiamo è fondato sulla sintesi ufficiale «L’esito in sintesi» pubblicata dalla Corte di cassazione il 9 giugno 2026; non si attribuisce alla motivazione integrale, non qui esaminata, una specifica ricostruzione ulteriore. Sintesi ufficiale della Corte di cassazione. ↩

65. 
    Art. 34-bis, comma 7, nel testo risultante dal d.l. n. 152 del 2021 e da Corte cost. n. 109 del 2025. La disposizione collega la sospensione al provvedimento applicativo; la sola domanda non ne produce gli effetti. Articolo 34-bis con nota sulla pronuncia costituzionale. ↩

66. 
    Art. 94, comma 2, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, sul controllo giudiziario intervenuto entro la data dell’aggiudicazione; artt. 225 e 226 per il regime transitorio, ove rilevante. Occorre distinguere questa disposizione dall’art. 94 del codice antimafia, che ha oggetto diverso. Codice dei contratti nella riproduzione della Gazzetta. ↩

67. 
    Corte cost., sent. 17 luglio 2025, n. 109, sull’art. 34-bis, comma 7: prosecuzione della sospensione degli effetti dell’interdittiva, in caso di conclusione positiva del controllo, sino alla definizione del procedimento di aggiornamento dell’art. 91, comma 5. Resta la competenza prefettizia sulla valutazione attuale. Testo ufficiale della sentenza. ↩

68. 
    Confronto fra art. 34-bis, comma 7, introdotto dall’art. 11 l. n. 161 del 2017, e testo sostituito dall’art. 47, comma 1, lettera c), d.l. n. 152 del 2021, conv. in l. n. 233 del 2021. Il nuovo testo non riproduce il riferimento alla sospensione delle misure dell’art. 32, comma 10. Articolo 47 nel testo coordinato. ↩

69. 
    Cons. Stato, Adunanza plenaria, 13 febbraio 2023, n. 7. La pronuncia riguarda, fra l’altro, la non necessaria sospensione del giudizio amministrativo sull’interdittiva in pendenza del controllo giudiziario e l’autonomia dei relativi accertamenti. Testo della pronuncia riprodotto in EIUS. ↩

70. 
    Disposizioni del Presidente ANAC del 21 luglio 2026, art. 6, sulle ragioni di archiviazione nella fase preliminare in presenza delle misure considerate, e art. 19 sui rapporti con il prefetto. La portata va riferita al procedimento preordinato alla proposta. Disposizioni ANAC 2026. ↩

71. 
    Art. 94-bis, comma 3, e art. 34-bis, commi 1 e 7. La cessazione è espressamente collegata al controllo del comma 2, lettera b); il periodo già eseguito può essere considerato per la durata. La valutazione nei cinque anni successivi non estende la durata legale della prevenzione collaborativa. Articolo 94-bis. ↩

72. 
    Art. 34-bis d.lgs. n. 159 del 2011; per il problema del coordinamento, artt. 34, comma 5, e 42 dello stesso decreto, art. 8 d.lgs. n. 14 del 2010 e d.P.R. n. 177 del 2015. L’assenza nel 34-bis di un espresso limite del cinquanta per cento impedisce di presentarlo come regola testuale della liquidazione. Regolamento 177 nel portale della documentazione finanziaria. ↩

73. 
    CNDCEC, con Fondazione nazionale di ricerca dei commercialisti, Linee guida in materia di compenso dell’amministratore giudiziario e del coadiutore dell’ANBSC, 17 giugno 2024, § 2.2, pp. 12–14. Il documento descrive differenze nelle prassi e formula proposte interpretative per le misure non ablative; non costituisce una fonte normativa. Documento professionale. ↩

74. 
    D.lgs. 12 gennaio 2019, n. 14, nel testo vigente, da coordinare con il contenuto dei provvedimenti concretamente adottati; art. 2086 c.c. per gli assetti adeguati e la tempestiva rilevazione della crisi. Il testo non prospetta un’automatica prededuzione o una generale sospensione dei debiti in conseguenza del solo art. 32. ↩

75. 
    Regolamento UE 2016/679, in particolare artt. 5, 6, 9 e 10 secondo le categorie di dati e la base giuridica; d.lgs. n. 196 del 2003; regole sul segreto e sull’accesso applicabili ai rispettivi procedimenti. Per la pubblicazione della vicenda del TAR Lazio, rileva anche l’ordine di oscuramento contenuto nel provvedimento fornito. ↩

76. 
    Camera dei deputati, XVII legislatura, II Commissione, resoconto del 19 luglio 2017, illustrazione della proposta di riforma del codice antimafia, parte relativa all’art. 11 e al nuovo art. 34-bis. Il richiamo riguarda le finalità esplicitate in quella sede e non una ricostruzione esaustiva di ogni posizione emersa nell’iter. Resoconto parlamentare. ↩

77. 
    Camera dei deputati, XVIII legislatura, II Commissione, resoconto del 9 dicembre 2021, esame del d.l. n. 152 del 2021, artt. 47–49. È una fonte sul disegno della riforma: la soglia originaria di settemila euro illustrata nel resoconto non sostituisce quella di cinquemila risultante dalla conversione e utilizzata nel presente contributo. Resoconto parlamentare. ↩

78. 
    A. Tuzza, I commissariamenti prefettizi delle imprese dieci anni dopo: la legalità tra fiducia e continuità d’impresa. Il ruolo di raccordo del professionista, 13 ottobre 2025. Il presente contributo sviluppa autonomamente le questioni organizzative e il coordinamento fra le misure. Articolo sul sito dello Studio. ↩