1. L’operazione che le parti possono negoziare e quella che potranno realizzare

Quando un’impresa decide di acquisirne un’altra, il primo documento sul tavolo contiene normalmente un prezzo, una percentuale di capitale, un progetto industriale. Nei settori strategici manca ancora una parte essenziale dell’affare: la misura del potere che l’acquirente potrà effettivamente esercitare dopo aver pagato quel prezzo.

Potrà integrare i sistemi informativi? Trasferire una tecnologia? Accentrare la tesoreria? Nominare gli amministratori che aveva previsto? Organizzare da un altro Paese l’assistenza a un’infrastruttura italiana? Sono decisioni che possono costituire la ragione economica dell’investimento. Sono anche decisioni sulle quali il Golden power può incidere, quando ricorrano i presupposti stabiliti dalla legge.

Il problema nasce qui, quando l’operazione è ancora modificabile. Arrivare alla Presidenza del Consiglio con un contratto già costruito su sinergie incompatibili con la protezione dell’attivo significa affidare all’istruttoria pubblica una difficoltà che avrebbe dovuto essere affrontata nella progettazione privata. Il rischio entra nel prezzo molto prima che entri nel fascicolo amministrativo.

Si consideri, come esempio interamente ipotetico, un gruppo internazionale interessato a un’impresa italiana che sviluppa software per il funzionamento di reti energetiche. L’acquisizione viene valutata perché consente di integrare prodotti, assistenza tecnica e informazioni. Una prescrizione che separi determinati accessi o imponga un’autonomia organizzativa può lasciare possibile l’acquisto e modificarne, tuttavia, la convenienza. L’avvocato deve poter rappresentare questa eventualità quando il consiglio di amministrazione decide di investire, quando le parti negoziano le condizioni e quando i finanziatori valutano il debito.

Da questa prospettiva il procedimento Golden power diviene un osservatorio particolarmente significativo sul diritto dell’economia. Il contratto attribuisce diritti; l’amministrazione ne valuta gli effetti sugli interessi protetti; il diritto europeo delimita la possibilità di restringere l’investimento. Il risultato nasce dall’interazione fra questi livelli, ciascuno dei quali conserva presupposti e responsabilità propri.

La tesi che intendo sostenere è che la qualità della tutela pubblica e la qualità dell’assistenza all’investitore dipendano, in larga misura, dalla stessa capacità: descrivere con precisione come l’operazione modifichi la disponibilità di una funzione strategica. Una notifica generica rende più difficile una decisione selettiva. Un potere esercitato attraverso formule generiche rende più difficile un investimento consapevole. Il procedimento è il luogo nel quale entrambe queste genericità devono essere superate.

Il percorso che segue assume come riferimento principale gli artt. 1 e 2 del decreto-legge n. 21 del 2012. Le discipline particolari, fra cui il piano annuale relativo al 5G e il coordinamento introdotto nel settore finanziario, saranno considerate nei punti in cui modificano il percorso. Gli esempi operativi costituiscono proposte di metodo, distinte dagli adempimenti obbligatori. Questa distinzione consente di conservare al testo insieme utilità professionale e rigore scientifico.

2. Dalla golden share alla disciplina dell’operazione: una storia che spiega il procedimento

Lo Stato può cedere la proprietà di un’impresa senza cessare di rispondere degli interessi collettivi ai quali la sua attività è collegata. Le privatizzazioni degli anni Novanta hanno posto il diritto italiano di fronte a questo problema: trasferire le azioni era possibile; trasferire integralmente al nuovo azionista la responsabilità per la continuità di una funzione essenziale era tutt’altra questione.

La disciplina del 1994 cercò una risposta nei poteri speciali inseriti negli statuti di determinate società. L’espressione golden share riassume quella stagione, pur senza identificare necessariamente una vera azione dotata di prerogative privilegiate. Il collegamento con le privatizzazioni rimaneva centrale. La protezione seguiva imprese individuate anche in ragione della loro precedente appartenenza pubblica.

Il diritto europeo mise alla prova questa costruzione. Le decisioni della Corte di giustizia del 4 giugno 2002 ebbero esiti differenti: censurarono i regimi portoghese e francese, mentre ammisero quello belga relativo a determinate infrastrutture energetiche. La delimitazione dell’intervento, la sua controllabilità e le garanzie procedurali contribuivano a fare la differenza. Nella sentenza contro l’Italia del 26 marzo 2009 emerse, invece, l’insufficiente precisione dei criteri di esercizio del potere.

Quella vicenda interessa direttamente chi oggi costruisce un’operazione. La prevedibilità dell’intervento pubblico appartiene alle condizioni dell’investimento. Una restrizione determinata può essere valutata, discussa e, se sostenibile, incorporata nel progetto. L’indeterminatezza della restrizione produce un costo che è più difficile misurare e distribuire.

Il decreto-legge del 2012 sposta il centro della disciplina sulla rilevanza strategica delle attività e degli attivi. Garofoli ha descritto l’emancipazione dei poteri speciali dal legame originario con la privatizzazione. La conseguenza è incisiva: anche un’impresa sempre rimasta privata può diventare destinataria della protezione pubblica. La sua storia proprietaria cede rilievo alla funzione che essa svolge.

Si forma così quello che può essere definito un diritto dell’interesse nazionale, purché l’espressione indichi una responsabilità giuridicamente delimitata. La funzione strategica deve essere individuata; il rischio deve essere ricostruito; il mezzo di protezione deve poter essere giustificato. La riflessione di Spagnuolo Vigorita sul nuovo paradigma di intervento pubblico aiuta a comprendere questa trasformazione, nella quale iniziativa privata e responsabilità pubblica si incontrano attraverso un potere amministrativo particolarmente intenso.

La storia dell’istituto conduce pertanto al procedimento. Più la protezione si allontana da un elenco di imprese già appartenute allo Stato, più richiede un’istruttoria capace di conoscere l’economia concreta. È nel fascicolo dell’operazione che deve apparire la differenza fra un’attività importante per i suoi azionisti e un’attività dalla cui disponibilità dipenda un interesse protetto dall’ordinamento.

3. Prima fase: individuare la disciplina applicabile prima di discutere l’esito

Il primo lavoro consiste nell’individuare la norma che può intercettare l’operazione. La distinzione fra i settori della difesa e della sicurezza nazionale, regolati dall’art. 1, e gli attivi strategici considerati dall’art. 2 ha conseguenze sulla qualificazione dei soggetti, sulle soglie, sugli atti rilevanti e sugli effetti dell’attesa. La disciplina delle acquisizioni relative al 5G, contenuta nell’art. 1-bis, presenta una struttura ulteriore.

Questa ricognizione richiede di leggere il decreto-legge insieme alle fonti che individuano le attività e gli attivi. Assumono rilievo, secondo il settore, il DPCM n. 108 del 2014, il DPCM n. 179 del 2020 e il DPCM n. 180 del 2020. Il DPCM n. 133 del 2022 organizza il coordinamento, la prenotifica e alcune semplificazioni; i regolamenti procedurali del 2014 continuano a richiedere una lettura coordinata con le modifiche legislative successive.

Il settore economico indicato nella presentazione aziendale offre un punto di partenza. La qualificazione giuridica deve arrivare alle attività effettive. Un’impresa può utilizzare intelligenza artificiale per una funzione accessoria oppure detenere una tecnologia che abbia le caratteristiche richieste dalla disciplina. Un operatore può trattare dati ordinari oppure controllare informazioni la cui disponibilità assuma rilevanza strategica. La medesima etichetta commerciale può descrivere situazioni radicalmente diverse.

Occorre poi separare l’ingresso nel perimetro dalla presenza di una minaccia idonea a giustificare l’intervento. Magliari ha criticamente evidenziato il rischio che l’ampliamento dell’ambito applicativo si accompagni all’indebolimento del presupposto funzionale del potere. Per l’impresa la distinzione produce un risultato immediato: può essere necessario notificare un’operazione per la quale si ritenga insussistente qualsiasi ragione di esercizio dei poteri speciali.

La conclusione preliminare dovrebbe dunque rendere espliciti l’attivo considerato, la disposizione che lo rende rilevante, l’atto che può attivare la disciplina e il soggetto obbligato. A questa conclusione si aggiunge, su un piano distinto, la valutazione del rischio di prescrizioni o di opposizione. Presentare questi due giudizi come un’unica risposta impedirebbe agli organi societari di comprendere quale problema debbano effettivamente governare.

4. Conoscere ciò che si compra: la due diligence dell’attivo strategico

La verifica Golden power richiede un dialogo con l’impresa che spesso oltrepassa la documentazione societaria ordinaria. Il legale deve comprendere quali funzioni svolga il bene, quali soggetti dipendano da esso, quali alternative siano disponibili e in quanto tempo potrebbero diventare operative. Una descrizione tecnicamente imprecisa può produrre un errore giuridico a monte dell’intero procedimento.

Nel caso ipotetico del software destinato a reti energetiche, sapere chi possieda il codice sorgente è necessario. Occorre anche conoscere chi possa aggiornarlo, quali accessi siano consentiti da remoto, come siano distribuite le credenziali, quali licenze sopravvivano a un cambio di controllo e quale assistenza resti indispensabile. Il controllo formale della proprietà intellettuale e la capacità concreta di mantenere il servizio possono collocarsi in luoghi diversi.

L’analisi di Farrell e Newman sulla capacità delle reti globali di concentrare poteri di osservazione e interruzione aiuta a leggere queste dipendenze. Il suo valore è conoscitivo: consente di individuare possibili vulnerabilità. La base legale del potere rimane quella prevista dall’ordinamento. La teoria delle interdipendenze non può diventare un’autonoma clausola di assoggettamento a controllo.

Operativamente è utile costruire una ricostruzione dell’attivo prima e dopo l’operazione. Devono emergere i cambiamenti di proprietà, disponibilità, accesso, organizzazione e capacità decisionale. Il confronto consente di misurare quali rischi derivino dall’acquisizione e quali appartengano già alla situazione esistente. L’amministrazione potrà così valutare il mutamento reale, mentre l’investitore potrà evitare di assumere obblighi costruiti su una rappresentazione inesatta della propria futura influenza.

Questa verifica riguarda anche la data room. La circolazione anticipata di dati, tecnologie e documentazione sensibile deve rispettare le discipline applicabili e gli eventuali vincoli già imposti all’impresa. L’accordo di riservatezza disciplina un rapporto contrattuale; la sua sottoscrizione, da sola, non rende lecita qualsiasi forma di accesso. La composizione dei gruppi di lavoro, i livelli di consultazione e la disponibilità di versioni selettive dei documenti sono scelte organizzative da assumere in relazione al rischio concreto.

Il risultato utile della due diligence è una base fattuale verificabile. Sarà impiegata per decidere se notificare, per negoziare il contratto e per rispondere all’amministrazione. Se queste tre attività utilizzano descrizioni differenti della medesima impresa, la fragilità del dossier è già visibile prima del deposito.

5. Conoscere chi acquista: partecipazioni, controllo e influenza effettiva

La società che sottoscrive il contratto può essere soltanto l’ultimo anello di una struttura più ampia. La ricostruzione dell’investitore deve risalire la catena partecipativa e chiarire i diritti che consentono di influenzarne le decisioni. Per un fondo assumono rilievo anche le funzioni del gestore, gli accordi di governance, eventuali diritti particolari degli investitori e le caratteristiche del finanziamento.

L’art. 2, comma 5-bis, contiene una nozione articolata di soggetto esterno all’Unione europea. Comprende, a determinate condizioni, soggetti stabiliti nell’Unione o nello Spazio economico europeo ma controllati da soggetti esterni, e contempla i comportamenti elusivi. La sede della società veicolo non esaurisce pertanto l’indagine. Occorre distinguere la definizione nazionale dalle nozioni impiegate dal diritto europeo, la cui portata sarà esaminata oltre.

La provenienza del capitale entra nella valutazione attraverso fatti specifici. I rapporti con amministrazioni di Paesi terzi, i finanziamenti capaci di condizionare le scelte, precedenti condotte rilevanti e assetti di controllo costituiscono elementi diversi da una generica percezione geopolitica. Meunier ha mostrato come le reazioni agli investimenti stranieri possano dipendere sia dall’origine percepita sia dalle caratteristiche istituzionali del soggetto. Nel procedimento questa distinzione deve essere tradotta in documenti e poteri verificabili.

Per gli acquisti disciplinati dall’art. 2, comma 5, il controllo è rilevante anche quando l’acquirente appartenga all’Unione, Italia compresa, nei settori delle comunicazioni, dell’energia, dei trasporti, della salute, agroalimentare e finanziario, incluso quello creditizio e assicurativo. Per i soggetti esteri non appartenenti all’Unione la norma considera anche partecipazioni almeno pari al 10 per cento dei diritti di voto o del capitale, quando il valore complessivo dell’investimento raggiunga un milione di euro, e i successivi superamenti delle soglie del 15, 20, 25 e 50 per cento. Gli acquisti di controllo seguono il proprio presupposto e non beneficiano di un’esenzione generale sotto quel valore.

Nel comparto della difesa opera il diverso sistema dell’art. 1, comma 5, con una soglia iniziale superiore al 3 per cento e successive soglie, secondo la formulazione prevista per le società quotate e il rinvio operato per le non quotate. Trasferire automaticamente le percentuali dell’art. 2 all’art. 1 conduce a risultati errati. Anche le acquisizioni successive e i patti fra soci devono essere ricostruiti secondo la disposizione pertinente.

L’effetto pratico è che una partecipazione di minoranza merita di essere letta insieme ai suoi diritti. Percentuale, veto, nomina, informazione e influenza contrattuale descrivono profili distinti. Il parere preliminare deve spiegare quali di essi abbiano rilievo nella specifica fattispecie, evitando sia automatismi quantitativi sia una nozione indeterminata di controllo.

6. Individuare l’atto rilevante: il Golden power oltre la compravendita di azioni

Un’operazione può modificare la disponibilità di un attivo senza trasferire il controllo della società che lo detiene. Una fusione, una scissione, una cessione di ramo, un mutamento di destinazione o una garanzia possono richiedere una verifica autonoma. Negli artt. 1 e 2 la disciplina degli acquisti partecipativi convive con quella delle delibere, degli atti e delle operazioni societarie.

Nell’art. 2, comma 2, il riferimento concerne gli attivi dei settori individuati dal comma 1; nel comma 2-bis la disciplina degli ulteriori attivi introduce distinzioni anche in relazione al destinatario e al settore. Queste differenze incidono sul percorso di notifica. Perciò il fascicolo iniziale dovrebbe descrivere l’intera sequenza negoziale: acquisizione, finanziamento, riorganizzazione e trasferimenti programmati dopo il closing.

Un passaggio particolarmente istruttivo riguarda le garanzie. Nella decisione Cedacri del 5 dicembre 2025 il Consiglio di Stato ha valorizzato la permanenza dei diritti patrimoniali e amministrativi in capo al socio nel giudicare la specifica operazione finanziaria assistita da pegno. Il precedente richiede di leggere i diritti effettivamente attribuiti. Non consente di escludere in blocco qualsiasi costituzione o escussione di garanzia dall’ambito della disciplina.

La verifica riguarda anche la nascita di una nuova impresa. L’art. 2, comma 7-bis, considera la costituzione di un’impresa che svolga attività o detenga attivi individuati ai sensi dei commi 1 o 1-ter, quando uno o più soci esterni all’Unione, secondo la definizione legislativa, detengano almeno il 10 per cento dei diritti di voto o del capitale. Una joint venture può quindi porre un problema Golden power già al momento della costituzione. La previsione ha presupposti propri, da esaminare senza importare automaticamente il requisito di valore previsto per alcune acquisizioni di minoranza.

La medesima attenzione serve nelle riorganizzazioni infragruppo. L’identità del controllante finale può sostenere l’assenza di una modifica sostanziale del rischio; occorre tuttavia distinguere le esclusioni dall’esercizio del potere dagli obblighi di notifica che rimangono applicabili. Inoltre, l’art. 2, comma 1-ter, contiene una previsione specifica per determinate operazioni su attivi coperti da proprietà intellettuale in settori tecnologici, quando riguardino soggetti esterni all’Unione, anche all’interno del medesimo gruppo.

La prudenza professionale consiste nel rendere leggibile la sequenza completa, senza attribuire alla prima decisione amministrativa una copertura illimitata di atti futuri. L’approvazione della struttura descritta nella notifica deve essere rapportata a quella struttura. Se il trasferimento successivo di tecnologia ne altera un presupposto essenziale, la domanda sull’applicabilità della disciplina si presenta nuovamente.

7. Decidere se notificare: l’istruttoria privata della scelta

Una decisione di non notificare può essere corretta. Deve poter essere ricostruita. La conclusione dovrebbe risultare da un documento che identifichi i fatti esaminati, le disposizioni applicate e gli elementi dai quali dipende l’esclusione. Se, per esempio, una determinata funzionalità è decisiva per la qualificazione tecnologica, il suo accertamento dovrebbe poggiare su una descrizione tecnica verificata dall’impresa.

Questo documento non produce un’esenzione opponibile all’amministrazione. Consente agli organi societari di assumere una decisione informata, individua chi abbia fornito i dati e stabilisce quali modifiche richiedano una nuova valutazione. La sua utilità aumenta se indica anche le questioni rimaste aperte e le ragioni per le quali esse siano state considerate non decisive.

La notificazione cautelativa può essere appropriata quando l’incertezza riguarda elementi rilevanti e non sia ragionevolmente risolvibile. Ha, però, un costo in termini di tempo, documentazione e impegni contrattuali. Una prassi fondata sulla notifica di ogni operazione finirebbe per trasferire all’amministrazione l’intera qualificazione preliminare, aumentando il carico del sistema e rendendo meno selettiva l’attenzione sulle operazioni sensibili.

La residualità dell’intervento merita qui particolare cautela. L’art. 14 del DPCM n. 179 del 2020 lascia fermi gli obblighi di notifica mentre collega l’esercizio dei poteri all’insufficienza della specifica regolamentazione applicabile. La presenza di un’autorità di settore può quindi sostenere un argomento di non esercizio, senza dispensare automaticamente dalla comunicazione dovuta.

A mio avviso, la professionalità si misura anche nella capacità di motivare un’esclusione. L’amministrazione deve ricevere i casi che la legge le attribuisce; l’impresa deve poter riconoscere quelli che rimangono nella propria autonomia. Fra queste esigenze si colloca la prenotifica, che acquista valore quando viene utilizzata per risolvere un dubbio descritto con precisione e in un momento ancora utile alla progettazione dell’investimento.

8. Costruire il contratto mentre il rischio è ancora negoziabile

La disciplina pubblicistica comincia a produrre effetti nella negoziazione. Una condizione sospensiva collegata all’esito Golden power distribuisce il rischio soltanto se definisce quale esito permetta di eseguire l’accordo. La formula generica «ottenimento dell’autorizzazione» può lasciare irrisolto proprio il caso più delicato: un acquisto consentito con prescrizioni che cambino il progetto industriale.

Le parti devono stabilire quali condizioni siano accettabili, chi possa proporre impegni e quale consenso occorra per assumerli. Un limite espresso soltanto attraverso un importo può essere insufficiente. La rinuncia all’accesso a una tecnologia o a un potere di governance può incidere sul valore dell’operazione senza tradursi immediatamente in un costo contabile misurabile.

Nel nostro esempio, la separazione di alcuni accessi informatici potrebbe essere compatibile con l’investimento; una limitazione che impedisca l’integrazione del prodotto acquisito potrebbe comprometterne la ragione economica. La differenza va discussa fra le parti prima che l’amministrazione prospetti una misura. È utile che il contratto stabilisca chi sostenga gli adeguamenti, come siano valutate le alternative e chi abbia il potere di accettare una soluzione che riguardi la società acquisita.

Anche la data finale entro la quale l’operazione deve potersi completare, normalmente definita long-stop date, deve riflettere un calendario ragionato. Prenotifica, raccolta delle informazioni, eventuali integrazioni, cooperazione europea e autorizzazioni concorrenti producono tempi differenti. Un termine contrattuale costruito sommando quarantacinque giorni alla firma può diventare incompatibile con un procedimento del tutto regolare.

La collaborazione fra le parti richiede poi una disciplina concreta. Devono essere individuati il responsabile del deposito, i documenti che ciascuna parte fornirà, i tempi interni di risposta, l’accesso alle comunicazioni ricevute e la gestione delle informazioni riservate. In un’acquisizione competitiva o non concordata gli interessi dell’acquirente e della società bersaglio possono divergere; il contratto, ove esista, non elimina la rispettiva posizione nel procedimento.

Le clausole che proteggono il valore dell’impresa durante l’attesa richiedono un ulteriore equilibrio. Un diritto di consultazione sull’ordinaria gestione e un potere capace di anticipare l’influenza dell’acquirente hanno effetti diversi. La loro formulazione deve essere coordinata con le limitazioni Golden power, con l’eventuale disciplina delle concentrazioni e con gli altri vincoli applicabili. L’attesa amministrativa non costituisce uno spazio privo di regole.

9. La prenotifica: ottenere una risposta mentre l’operazione può ancora cambiare

L’art. 7 del DPCM n. 133 del 2022 consente all’impresa interessata di trasmettere al Dipartimento per il coordinamento amministrativo un’informativa sui progetti di costituzione, acquisizione, delibera, atto o operazione. Devono essere forniti i documenti e le informazioni previsti per la notifica formale, in quanto disponibili. La disposizione conserva espressamente l’obbligo di rispettare i termini della notificazione dovuta.

La prenotifica ha quindi bisogno di un progetto sufficientemente definito. Se la struttura dell’acquisizione, la catena di controllo o i diritti trasferiti rimangono indeterminati, la risposta rischia di avere un’utilità limitata. La possibilità di presentare informazioni ancora provvisorie deve accompagnarsi all’indicazione di ciò che è stabilito e di ciò che può mutare.

Entro trenta giorni dall’informativa, il Dipartimento comunica l’esito delle deliberazioni del Gruppo di coordinamento. L’operazione può essere ritenuta estranea all’ambito applicativo, con conseguente assenza dell’obbligo di notifica formale; può essere considerata suscettibile di rientrarvi, richiedendo il deposito; oppure può risultare compresa nel perimetro ma manifestamente priva dei presupposti per l’esercizio dei poteri speciali. In queste ultime due ipotesi possono essere formulate raccomandazioni.

La disciplina conserva, inoltre, la possibilità di richiedere la notificazione formale anche per gli esiti di estraneità o di manifesta insussistenza dei presupposti. Occorre considerare la finestra di tre giorni prevista per le amministrazioni e per le parti, con i rispettivi momenti iniziali. Soprattutto, il decorso dei trenta giorni senza una decisione comporta la necessità di eseguire la notifica ai sensi degli artt. 1 e 2. Il silenzio sulla prenotifica non libera l’operazione.

Il suo impiego va deciso confrontando utilità attesa e tempo disponibile. Può essere prezioso quando il dubbio riguarda la qualificazione di una tecnologia o l’effettiva incidenza di diritti particolari. È meno utile quando l’obbligo è chiaro e il progetto è già pronto per l’esame completo, salvo che un confronto anticipato abbia una specifica ragione. Garofoli ha collocato la prenotifica nel disegno di semplificazione e rafforzamento organizzativo del sistema: la sua utilità dipende dalla capacità di anticipare una valutazione informata.

Un esito favorevole deve infine essere conservato insieme ai fatti presentati. Se il progetto cambia significativamente, la risposta originaria non può essere letta come una garanzia riferita a qualunque operazione futura. Anche in questa fase la certezza nasce dalla corrispondenza fra quanto descritto e quanto sarà realizzato.

10. Chi deve notificare e quando: la responsabilità non si trasferisce al consulente

L’obbligo di notifica deve essere attribuito prima che inizi a decorrere il relativo termine. Per gli acquisti partecipativi degli artt. 1, comma 5, e 2, comma 5, il riferimento è all’acquirente, con notificazione congiunta alla società acquisita ove possibile. Per le delibere, gli atti e le operazioni considerati dalle corrispondenti disposizioni, l’obbligo grava sull’impresa interessata secondo la fattispecie. L’incarico al professionista organizza l’adempimento e non modifica il soggetto obbligato dalla legge.

La notifica congiunta può ridurre duplicazioni e rendere coerente il dossier. Quando non avvenga, la società notificante deve trasmettere contestualmente alla società le cui partecipazioni sono acquistate un’informativa sugli elementi essenziali dell’operazione e della notifica, fornendo prova della ricezione. La previsione consente alla società bersaglio di partecipare all’istruttoria. Negli acquisti disciplinati dalle disposizioni citate, essa può presentare memorie e documenti entro quindici giorni dalla notifica.

Il momento dell’adempimento richiede una lettura distinta delle norme. L’art. 1, comma 4, riguarda l’informativa sulla delibera, sull’atto o sull’operazione da adottare. L’art. 2, commi 2 e 2-bis, prevede la notificazione entro dieci giorni e comunque prima dell’attuazione. Le disposizioni sugli acquisti di partecipazioni stabiliscono a loro volta il termine di dieci giorni e un regime di sospensione dei diritti. Da queste formulazioni non si ricava una regola uniforme che consenta di attendere sempre dieci giorni dopo il closing.

Nelle operazioni contrattualmente condizionate è opportuno organizzare la notifica su una struttura sufficientemente definita prima di procedere al trasferimento e all’integrazione. Il rapporto fra firma, efficacia, trasferimento e attuazione deve essere ricostruito sulla base delle clausole effettive. La parola signing non individua, da sola, un evento giuridico identico in tutti i contratti; neppure la parola closing risolve tutte le questioni relative alla disponibilità dell’attivo.

Occorre quindi fissare per iscritto l’evento assunto come rilevante, la disposizione che lo disciplina e la scadenza operativa. Il deposito tempestivo deve essere preparato prima di quell’evento. Far dipendere la raccolta della documentazione estera dall’avvio di un termine breve significa trasformare un problema prevedibile in un’urgenza evitabile.

11. Preparare il dossier: rendere l’operazione conoscibile

La notifica richiede una rappresentazione completa e coerente dell’operazione. Il testo principale dovrebbe consentire di comprendere l’attività dell’impresa, l’attivo rilevante, i soggetti coinvolti, la struttura precedente e successiva, il valore dell’investimento, il finanziamento e le conseguenze organizzative. Gli allegati devono documentare questa rappresentazione e permettere di verificarla.

La raccolta include, secondo la fattispecie e la modulistica applicabile, documentazione societaria e partecipativa, atti negoziali, patti, dati economici, descrizioni delle attività e informazioni sull’acquirente. L’origine dei fondi e il progetto industriale assumono rilievo in rapporto ai criteri legali di valutazione. Per la cooperazione europea l’art. 9 del regolamento 2019/452 individua, fra l’altro, informazioni sulla proprietà, sul valore approssimativo, sui prodotti e servizi, sugli Stati di operatività, sul finanziamento e sulla data dell’investimento.

La completezza non coincide con il numero dei documenti. Un contratto complesso allegato integralmente può lasciare invisibile il diritto che incide sull’attivo strategico. È utile spiegare dove si trovi quel diritto, come operi e quale effetto produca. Nelle operazioni tecnologiche una relazione comprensibile, verificata dai responsabili tecnici, può rendere la valutazione molto più affidabile di una raccolta di presentazioni commerciali.

Le affermazioni più impegnative devono trovare un riscontro. Se si sostiene che l’acquirente non avrà accesso a determinate informazioni, occorre descrivere le restrizioni tecniche e organizzative che lo impediscono. Se si afferma che una fornitura è sostituibile, devono essere chiariti i tempi e le condizioni della sostituzione. Se si invoca l’autonomia della società italiana, bisogna leggere insieme statuto, deleghe, contratti di servizio e sistemi di gruppo.

Per i gruppi internazionali è utile predisporre una narrazione giuridica italiana unitaria e coordinare la documentazione in altre lingue con le esigenze dell’istruttoria. L’eventuale necessità di traduzioni o di particolari attestazioni va verificata rispetto ai documenti e alle richieste applicabili, senza presumere che ogni allegato estero richieda la medesima formalità. Il controllo dei poteri di firma e dell’eventuale procura deve precedere l’invio.

Il dossier dovrebbe anche affrontare gli elementi problematici che l’amministrazione può ragionevolmente individuare. Una dipendenza rilevante presentata insieme alle misure che possono limitarla è valutabile. Una dipendenza omessa e scoperta durante l’istruttoria produce un problema di merito e un problema di affidabilità dell’intera ricostruzione.

12. La trasmissione alla Presidenza: deposito, riservatezza e prova dell’adempimento

L’art. 5 del DPCM n. 133 del 2022 prevede la trasmissione esclusivamente telematica, tramite posta elettronica certificata, al Dipartimento per il coordinamento amministrativo della Presidenza del Consiglio dei ministri, all’indirizzo appositamente pubblicato. La medesima disposizione disciplina le comunicazioni della società acquisita e le successive integrazioni. Il canale e la modulistica ufficiali devono essere verificati nella versione disponibile al momento del deposito.

Questa verifica ha una funzione precisa. Un indirizzo tratto da un vecchio fascicolo o un modello conservato per anni non costituiscono una base sufficiente per un nuovo adempimento. Occorre controllare il destinatario istituzionale, la corretta sottoscrizione, gli allegati richiamati e la loro leggibilità. Le ricevute e la versione esatta del dossier inviato devono essere conservate in modo unitario, anche quando le dimensioni dei documenti impongano di organizzare più trasmissioni secondo le indicazioni dell’ufficio.

La prova della consegna documenta l’invio; non dimostra automaticamente la completezza sostanziale della notifica. La distinzione avrà rilievo nel calcolo dei termini. Il gruppo di lavoro deve quindi monitorare subito le comunicazioni ricevute, invece di considerare il deposito come l’inizio di un periodo di semplice attesa.

La riservatezza richiede un lavoro altrettanto concreto. Le informazioni commercialmente sensibili devono essere individuate e la ragione della loro protezione deve essere comprensibile. Occorre distinguere la riservatezza commerciale, le informazioni personali, gli eventuali contenuti classificati e i limiti alla condivisione fra le parti. La riservatezza del dossier non esclude la circolazione istituzionale delle informazioni prevista dalla disciplina nazionale ed europea.

Per le società quotate va inoltre coordinata la gestione del procedimento con gli autonomi obblighi di informazione al mercato. Il decreto-legge precisa che dalla notifica non deriva, di per sé, l’obbligo di comunicazione al pubblico previsto dall’art. 114 TUF. Ciò non esaurisce la valutazione degli obblighi applicabili a informazioni privilegiate o ad altri eventi rilevanti. La comunicazione pubblica e la comunicazione alla Presidenza devono essere governate come questioni giuridiche collegate, ciascuna con la propria base normativa.

13. Dentro la Presidenza: chi istruisce e come si forma la decisione

L’invio alla Presidenza attiva un procedimento che coinvolge più amministrazioni. Il Dipartimento per il coordinamento amministrativo trasmette la notifica e convoca il Gruppo di coordinamento per individuare il ministero responsabile dell’istruttoria e della proposta. La comunicazione alle parti identifica il ministero competente oppure informa che l’operazione è estranea all’ambito della disciplina.

Il ministero responsabile conduce la valutazione in raccordo con le altre amministrazioni. Il Gruppo di coordinamento assicura il confronto fra competenze differenti; l’Agenzia per la cybersicurezza nazionale partecipa per gli ambiti di competenza. Questa struttura spiega perché una descrizione dell’operazione debba essere giuridicamente precisa e, insieme, intelligibile a interlocutori tecnici e istituzionali diversi.

La decisione di esercizio dei poteri è adottata con decreto del Presidente del Consiglio, su conforme deliberazione del Consiglio dei ministri, secondo le disposizioni applicabili. L’istruttoria deve rendere identificabili il rischio e le ragioni della misura proposta. Il carattere elevato della valutazione non elimina il bisogno di un collegamento fra fatti accertati, interesse protetto e intervento concretamente disposto.

Il non esercizio può seguire la procedura semplificata dell’art. 6 del DPCM n. 133 del 2022. In assenza delle richieste tempestive di rimessione al Consiglio dei ministri, il Gruppo delibera sulla proposta e il Dipartimento ne trasmette l’esito alle parti. Queste ultime possono chiedere la rimessione entro cinque giorni dalla notifica o dalla comunicazione che le informa della partecipazione al procedimento. Anche il non esercizio può accompagnarsi a raccomandazioni.

La semplificazione riguarda il modo di formare la decisione; non attribuisce all’impresa un diritto generale a una conclusione anticipata entro un termine ridotto. Il legale deve leggere le comunicazioni per ciò che effettivamente attestano. L’individuazione del ministero, una richiesta istruttoria e la comunicazione dell’esito appartengono a momenti diversi, con effetti diversi sul calendario e sull’eseguibilità dell’operazione.

14. Il tempo del procedimento: quarantacinque giorni non bastano a fissare il closing

Il termine ordinario previsto dagli artt. 1 e 2 per l’esercizio dei poteri è di quarantacinque giorni, secondo la fattispecie. La sua utilizzazione nel calendario contrattuale richiede però di individuare il momento iniziale, verificare la completezza della notifica e registrare le sospensioni applicabili. La semplice data della prima trasmissione può non coincidere con quella dalla quale il termine utilmente decorre.

In caso di notifica incompleta, il decreto-legge collega la decorrenza al ricevimento degli elementi integrativi. Il DPCM n. 133 del 2022 disciplina l’incompletezza o irregolarità attraverso la comunicazione dell’ufficio e la presentazione della nuova notifica completa. La differenza rispetto alla richiesta di approfondimenti è sostanziale: la prima incide sull’avvio o sulla rinnovata decorrenza dell’intero periodo; la seconda sospende un termine già in corso nei casi previsti.

Le richieste di informazioni alle parti sospendono il termine per una sola volta fino al ricevimento delle risposte, da rendere entro dieci giorni. Per le richieste a terzi è prevista, sempre per una sola volta, la sospensione collegata a risposte da rendere entro venti giorni. Le richieste successive alla prima, nelle rispettive categorie, non producono una nuova sospensione. Il calendario deve registrare l’effetto giuridico della singola comunicazione, evitando di attribuire automaticamente lo stesso effetto a ogni scambio documentale.

Esiste poi una questione di computo che un contributo operativo deve rendere visibile. L’art. 6, comma 7, dei DPR nn. 35 e 86 del 2014 esclude sabati, domeniche e festività nazionali dal computo dei termini richiamati. Il Documento programmatico dell’Osservatorio Golden Power del 2025 segnala, tuttavia, una prassi di calcolo in giorni di calendario e chiede un chiarimento normativo. Si tratta di una divergenza rilevante fra testo regolamentare e prassi riportata dagli operatori, che non può essere risolta cancellando dal quadro una delle due informazioni.

Sul piano della gestione è opportuno effettuare gli adempimenti entro la scadenza più prudente e chiarire tempestivamente con l’ufficio il calendario del procedimento. Ai fini del closing e dell’eventuale non esercizio per decorso del tempo, occorre una valutazione giuridica documentata della decorrenza e del criterio applicabile. Un chiarimento organizzativo dell’amministrazione è utile; la soluzione della questione normativa richiede il coordinamento delle fonti. Il calendario contrattuale dovrebbe assorbire l’incertezza residua.

La cooperazione europea può infine produrre ulteriori sospensioni secondo l’art. 2-ter del decreto-legge. Il tempo effettivo non si ottiene, pertanto, attraverso una somma fissa valida per ogni operazione. È il risultato di una sequenza di eventi che devono essere tracciati: deposito completo, richieste, risposte, attivazione della cooperazione e ricezione delle relative determinazioni.

La distinzione ha anche un valore critico. La rapidità del procedimento è un interesse dell’investitore; la certezza del modo in cui il tempo viene misurato è una condizione più elementare. Un sistema che pretende adempimenti puntuali deve rendere altrettanto riconoscibile il proprio calendario.

15. L’istruttoria e il contraddittorio: rispondere al rischio che l’amministrazione sta esaminando

Una richiesta di informazioni permette di comprendere dove si stia concentrando l’attenzione dell’amministrazione. Può riguardare un dato mancante, la catena di controllo, la disponibilità di una tecnologia o la sostenibilità di un impegno. La risposta deve affrontare la domanda e ricondurla alla rappresentazione complessiva dell’operazione.

Il DPCM n. 133 del 2022 prevede che le richieste siano trasmesse dal Dipartimento, anche attraverso la convocazione in audizione. Le informazioni vengono inoltrate con il canale previsto oppure depositate nell’audizione, se richiesto. La partecipazione deve quindi essere organizzata in modo che chi conosce l’attività tecnica e chi ne valuta gli effetti giuridici lavorino sulla medesima ricostruzione.

L’audizione può avere grande utilità quando una vulnerabilità apparentemente semplice dipende da un’architettura complessa. Il responsabile tecnico può spiegare il funzionamento del sistema; il legale deve chiarire quali conseguenze ne derivino rispetto ai presupposti del potere e quali misure siano effettivamente praticabili. Un incontro non seguito da una rappresentazione documentale sufficientemente precisa rischia di lasciare nel fascicolo una spiegazione incompleta.

La società acquisita conserva una posizione propria. Può chiarire fatti che l’acquirente conosce soltanto attraverso la due diligence, contestare una ricostruzione o rappresentare gli effetti delle prescrizioni sulla continuità aziendale. La sua partecipazione è particolarmente rilevante quando gli impegni richiesti debbano essere eseguiti dai suoi organi e con le sue risorse. La convergenza sull’acquisizione non rende necessariamente coincidenti tutti gli interessi.

Le garanzie partecipative vanno lette alla luce della disciplina speciale e delle regole generali applicabili. Non è prudente costruire la strategia sull’aspettativa di ricevere sempre, prima della decisione, un documento assimilabile a un elenco definitivo delle obiezioni. La memoria sui fatti controversi e sulle alternative disponibili dovrebbe essere presentata quando può ancora contribuire all’istruttoria. L’eventuale contestazione della compressione del contraddittorio richiede una valutazione specifica del procedimento e delle esigenze di riservatezza.

L’avvocato deve infine preservare la distinzione fra collaborazione e acquiescenza. Fornire dati e proporre soluzioni può accompagnarsi alla contestazione motivata della base legale o della proporzionalità di una misura. La posizione difensiva acquista consistenza quando indica quale elemento manchi, quale alternativa esista e quale documento ne dimostri l’efficacia.

16. Quando il fascicolo diventa europeo

Per gli investimenti compresi nel regolamento 2019/452 il procedimento nazionale si inserisce in un meccanismo di cooperazione. Lo Stato che effettua il controllo trasmette le informazioni alla Commissione e agli altri Stati membri; questi possono formulare osservazioni o pareri secondo le rispettive competenze. Il deposito dell’impresa alla Presidenza e la comunicazione europea dell’autorità sono passaggi distinti. La decisione finale di controllo resta affidata allo Stato competente.

Nell’art. 6 del regolamento, l’intenzione di intervenire è comunicata entro quindici giorni civili dal ricevimento delle informazioni; osservazioni e pareri seguono, in via ordinaria, entro trentacinque giorni civili. Le richieste supplementari attivano la disciplina dei venti giorni dal ricevimento delle informazioni aggiuntive. La Commissione dispone, nell’ipotesi prevista dal medesimo articolo, di un ulteriore spazio fino a cinque giorni dopo la scadenza per emettere un parere conseguente alle osservazioni degli Stati. Questi termini non vanno confusi con quelli della cooperazione relativa a investimenti non sottoposti a controllo, regolata dall’art. 7.

Il raccordo con l’Italia è disciplinato dall’art. 2-ter del decreto-legge e dall’art. 8 del DPCM n. 133 del 2022. La manifestazione dell’intenzione di formulare osservazioni o un parere produce la sospensione prevista dalla norma nazionale; una sospensione può derivare anche dalla richiesta italiana di attivare tali contributi. Il Dipartimento informa le parti delle sospensioni e gestisce le richieste supplementari. La mera trasmissione iniziale in Europa non equivale, da sola, a una maggiorazione fissa del termine italiano.

Per l’impresa internazionale questo significa che la coerenza del dossier deve estendersi agli altri ordinamenti. Prodotti, controllo, finanziamento e progetto industriale non possono essere descritti diversamente in notificazioni parallele senza una ragione riconoscibile. L’eventuale pluralità di investimenti o acquisizioni locali richiede il coordinamento dei consulenti, conservando la specificità delle regole nazionali.

Schill ha letto il rafforzamento del controllo europeo anche nel suo rapporto con l’apertura agli investimenti e con la politica economica esterna dell’Unione. Il procedimento mostra concretamente questa tensione: lo scambio di informazioni può migliorare la valutazione di rischi transnazionali, mentre la pluralità dei livelli richiede garanzie di proporzionalità e prevedibilità. La cooperazione deve rendere l’esame più informato e controllabile.

Al momento dell’aggiornamento di questo contributo occorre inoltre distinguere il quadro operativo dalla riforma già adottata. Il regolamento 2026/1386 è entrato in vigore, ma la sua applicazione generale è prevista dal 17 gennaio 2028, con disposizioni preparatorie anticipate e una disciplina transitoria. Il regolamento 2019/452 continua quindi a governare il meccanismo qui descritto. Per operazioni con un orizzonte temporale lungo, l’analisi deve essere aggiornata in funzione dell’effettiva scansione dell’investimento.

17. Il diritto europeo entra anche nel merito della decisione

La dimensione europea oltrepassa lo scambio di informazioni. Un investimento può essere protetto dalla libertà di stabilimento o dalla circolazione dei capitali; le restrizioni devono trovare una giustificazione compatibile con i Trattati. La responsabilità nazionale per la sicurezza, riconosciuta dall’art. 4, paragrafo 2, TUE, deve essere esercitata all’interno di questo sistema di competenze e garanzie.

La sentenza Xella del 13 luglio 2023 impone un’attenzione particolarmente concreta. Una società dell’Unione non perde la tutela della libertà di stabilimento per la sola provenienza dei propri azionisti. Nella controversia relativa a materiali da costruzione, la Corte ha esaminato la natura dell’approvvigionamento e la consistenza della minaccia, richiamando la necessità di un rischio effettivo e sufficientemente grave per un interesse fondamentale. La mera importanza economica di una fornitura non risolve il problema della giustificazione.

La decisione riguarda anche l’ambito del regolamento 2019/452, che la Corte non ha ritenuto generalmente esteso agli investimenti effettuati da società dell’Unione soltanto perché partecipate da soggetti di Paesi terzi, salva la questione degli assetti artificiali elusivi. Questa delimitazione va distinta dalla disciplina nazionale e dalla riforma europea del 2026, che amplia il quadro anche rispetto a determinate strutture europee controllate da investitori di Paesi terzi. Confondere i piani o anticipare la nuova applicazione significa alterare l’analisi della singola operazione.

Nel dossier ciò richiede un’argomentazione specifica. Devono essere identificate la libertà pertinente, la posizione dell’acquirente, la minaccia dedotta e le alternative meno restrittive. L’argomento europeo acquista forza quando si collega ai fatti dell’istruttoria. Un’affermazione astratta sulla libertà dei capitali offre meno protezione di una dimostrazione documentata che una determinata prescrizione ecceda quanto necessario a neutralizzare il rischio individuato.

La stessa precisione deve guidare la difesa dell’interesse nazionale. Un’autorizzazione antitrust o prudenziale non esclude logicamente ogni rischio di sicurezza. Il Governo deve tuttavia spiegare quale interesse ulteriore stia proteggendo e perché lo strumento impiegato sia compatibile con le competenze e con i limiti dell’ordinamento europeo. La specificità della funzione nazionale diventa più solida quanto più è riconoscibile il suo oggetto.

18. Il settore finanziario dopo la riforma del 2026: cambia la sequenza dei procedimenti

Il settore finanziario rende particolarmente evidente la necessità di coordinare funzioni differenti. La valutazione prudenziale delle partecipazioni qualificate, il controllo delle concentrazioni e la protezione della sicurezza rispondono a finalità proprie. Per gli enti creditizi, le competenze attribuite alla BCE dal regolamento 1024/2013 devono essere rispettate; per le concentrazioni di dimensione europea, l’art. 21 del regolamento 139/2004 delimita lo spazio degli interventi nazionali a tutela di interessi legittimi.

La legge n. 4 del 2026, di conversione del decreto-legge n. 175 del 2025, ha modificato l’art. 2 del decreto-legge n. 21 del 2012. Nel settore finanziario, incluso quello creditizio e assicurativo, quando l’operazione è soggetta anche all’autorizzazione delle autorità europee competenti per gli aspetti prudenziali e concorrenziali, i poteri speciali non possono essere esercitati prima del completamento dei relativi procedimenti. La disciplina differisce inoltre la decorrenza dei termini per la notifica Golden power fino alla loro definizione, secondo le fattispecie dei commi 4 e 6-bis.

La conseguenza operativa è significativa. La programmazione non può assumere che tutti i procedimenti avanzino necessariamente su binari paralleli fino a decisioni intercambiabili. Occorre individuare quali autorizzazioni europee siano effettivamente richieste, quale sia il loro oggetto e quando ciascun procedimento possa dirsi concluso. Da queste informazioni dipendono la scansione del deposito nazionale e il calendario negoziale.

La modifica ha anche una dimensione sostanziale. Il richiamo alla regolamentazione prudenziale e al controllo delle concentrazioni rafforza il problema della residualità; la sicurezza economica e finanziaria nazionale è collegata alla protezione di interessi essenziali non adeguatamente garantiti dalla specifica regolamentazione di settore. Il fascicolo Golden power dovrebbe quindi spiegare che cosa sia già stato esaminato dalle autorità competenti e quale rischio eventualmente residui.

Il valore dei documenti europei è duplice: comprovano l’avanzamento dei procedimenti e aiutano a delimitare la questione nazionale. Essi non devono essere utilizzati come formule che assorbano ogni problema di sicurezza, né possono essere ignorati quando escludano o affrontino il rischio invocato. A mio avviso, la forza della posizione nazionale dipende qui dalla capacità di rendere verificabile la propria specificità.

Per l’avvocato questa sequenza richiede un coordinamento stretto fra competenze bancarie, assicurative, antitrust e amministrative. Gli effetti industriali di una prescrizione devono restare collegati al rischio che ne giustifica l’adozione. La preferenza per un determinato assetto del mercato, considerata da sola, non sostituisce il presupposto del potere speciale.

19. Progettare le misure: la parte più delicata del confronto

Quando il rischio appare mitigabile, la questione diviene quale misura possa neutralizzarlo mantenendo realizzabile l’investimento. Le disposizioni degli artt. 1 e 2 attribuiscono rilievo alle prescrizioni, alle condizioni e agli impegni; il ricorso al veto o all’opposizione deve confrontarsi con l’insufficienza delle soluzioni meno restrittive secondo la fattispecie. Il confronto sulle misure appartiene dunque alla logica della proporzionalità.

Una proposta utile dovrebbe identificare il rischio affrontato, il destinatario dell’obbligo, l’attività richiesta, il termine di attuazione e il modo in cui il rispetto potrà essere verificato. Se la vulnerabilità riguarda l’accesso a informazioni sensibili, la misura deve precisare quali informazioni, quali soggetti e quali accessi. Un impegno generico alla tutela dei dati può essere difficilmente verificabile e, al tempo stesso, gravare sull’impresa con un’estensione incerta.

Garofoli ha richiamato l’esigenza di prescrizioni concretamente attuabili e monitorabili. Il criterio ha una portata che supera l’efficienza amministrativa: una misura priva di parametri riconoscibili trasferisce il conflitto dal momento della decisione a quello dell’adempimento. L’impresa può ritrovarsi obbligata a dimostrare continuamente il rispetto di una regola della quale non è chiaro il contenuto.

Il costo va quindi valutato insieme alla precisione. Occorre verificare se la separazione informatica richieda nuove infrastrutture, se una funzione debba essere mantenuta localmente, se l’autonomia della governance sia compatibile con i finanziamenti e se una restrizione tecnologica modifichi le licenze. Gli impegni assunti devono essere approvati dai soggetti capaci di attuarli. Il consulente non può risolvere sul piano delle parole una contraddizione che rimane nell’organizzazione industriale.

La vicenda Pirelli mostra quanto le misure possano incidere sulla distribuzione del comando. Secondo il comunicato della società dell’11 aprile 2026, relativo al decreto approvato il 9 aprile e notificato il giorno successivo, le nuove prescrizioni riguardano, fra l’altro, rappresentanza negli organi, autonomia gestionale, flussi informativi e rapporti organizzativi con il gruppo. Il riferimento è alla descrizione pubblicata dalla società, distinta dal testo integrale del provvedimento.

Per l’investitore, una partecipazione formalmente invariata può quindi attribuire un insieme di facoltà concretamente diverso. È questa possibilità che deve entrare nella valutazione originaria del prezzo e nelle clausole sulle misure accettabili. Il confronto amministrativo può migliorare la struttura dell’operazione; richiede che i suoi effetti economici siano conosciuti da chi ne sostiene il costo.

20. Leggere l’esito: estraneità, non esercizio, raccomandazioni, prescrizioni, opposizione

La comunicazione conclusiva deve essere letta nella sua qualificazione giuridica e nel suo contenuto concreto. L’estraneità all’ambito applicativo significa che l’operazione descritta non rientra nel perimetro considerato. Il non esercizio presuppone un diverso giudizio: l’operazione è stata esaminata senza che siano stati esercitati i poteri speciali. La differenza rileva quando cambino i fatti o quando si debba valutare un atto successivo.

Il non esercizio può contenere raccomandazioni. La loro presenza richiede attenzione, ma non consente di attribuire automaticamente a ogni indicazione il medesimo regime delle condizioni imposte attraverso l’esercizio del potere. Occorre leggere formulazione, funzione e dispositivo. Una preoccupazione manifestata dall’amministrazione può essere rilevante per la futura organizzazione; l’applicazione di conseguenze sanzionatorie richiede invece una base giuridica riconoscibile.

Quando sono imposte prescrizioni, il lavoro consiste nel tradurre il decreto in obblighi eseguibili. Devono essere individuati i destinatari, il momento iniziale, gli adempimenti anteriori al closing e quelli successivi, le comunicazioni periodiche e l’autorità incaricata del monitoraggio. Una disposizione rivolta all’acquirente e una disposizione rivolta alla società acquisita possono richiedere decisioni societarie e responsabilità differenti.

L’opposizione all’acquisto e il veto su delibere, atti o operazioni producono conseguenze che dipendono dalla fattispecie e dall’eventuale attuazione già intervenuta. Se sono state acquistate partecipazioni e opera il regime previsto dagli artt. 1 o 2, la disciplina può imporre la loro cessione entro un anno e contemplare la vendita ordinata dal tribunale in caso di inottemperanza. Il contratto deve aver considerato anche questi scenari, senza affidarsi alla sola eventualità di una semplice mancata realizzazione dell’affare.

Infine, il decorso del termine previsto dalla legge può consentire l’operazione o determinare il non esercizio dei poteri secondo la disposizione applicabile. Per farvi affidamento occorre ricostruire correttamente tutti gli eventi che incidono sul termine e l’oggetto effettivamente notificato. L’effetto del decorso del tempo nella notifica formale va tenuto distinto dal silenzio sulla prenotifica, che segue la regola già esaminata.

21. Arrivare al closing: verificare che l’operazione realizzata sia quella esaminata

La conclusione favorevole del procedimento apre una verifica finale. Occorre confrontare il contratto e la struttura destinati a essere eseguiti con quanto rappresentato alla Presidenza. Il perimetro della società acquisita, l’identità degli investitori, i diritti di governance, il finanziamento e i passaggi organizzativi possono essere mutati durante l’attesa. Ogni differenza rilevante deve essere valutata prima del perfezionamento.

È utile che il responsabile legale raccolga in un documento di chiusura l’esito, la corrispondenza dei fatti, gli eventuali obblighi immediati e lo stato delle altre autorizzazioni. Questa è una misura organizzativa proposta, distinta da un adempimento generale imposto dalla legge. Serve a consentire agli organi societari e ai finanziatori di comprendere su quali elementi poggi la decisione di procedere.

Devono essere rispettati anche gli effetti dell’attesa previsti per la singola fattispecie. Nell’art. 2, comma 4, è sospesa l’efficacia della delibera, dell’atto o dell’operazione; negli acquisti partecipativi il decreto-legge disciplina, in particolare, la sospensione dei diritti di voto e degli altri diritti non patrimoniali. Queste formulazioni non vanno appiattite in un unico regime. La scelta contrattuale di differire il closing può offrire una protezione più ampia, ma deve essere riconosciuta come tale.

La sequenza del giorno di chiusura richiede attenzione quando il decreto pretenda assetti di governance o protezioni tecniche immediatamente efficaci. La costituzione di un presidio organizzativo può dover precedere il trasferimento; una nomina può dover avvenire contestualmente; l’accesso ai sistemi può dipendere dall’attivazione di una separazione verificabile. Una generica promessa di adeguarsi dopo il closing non sostituisce il rispetto del momento prescritto.

Il completamento dell’acquisto deve infine essere coordinato con gli obblighi di trasmissione degli atti e con le comunicazioni eventualmente richieste dal provvedimento. Il fascicolo che ha consentito l’investimento deve accompagnare chi ne governerà l’esecuzione. La discontinuità fra il gruppo che ha negoziato l’affare e quello che gestirà l’impresa è uno dei rischi organizzativi più facilmente prevenibili.

22. Dopo la decisione: organizzare il rapporto con il potere pubblico

Un decreto con prescrizioni può instaurare un rapporto che accompagna l’impresa per anni. La dimensione continuativa dei poteri speciali, valorizzata nella ricostruzione di Amorosino, aiuta a comprendere perché la pratica non possa essere archiviata con il trasferimento delle partecipazioni. La protezione dell’interesse pubblico può assumere la forma di obblighi che devono essere osservati durante la vita dell’investimento.

Il provvedimento deve essere tradotto in responsabilità organizzative. Per ogni obbligo è utile individuare una funzione responsabile, la documentazione necessaria a provarne l’adempimento e il momento nel quale verificarlo. Queste scelte dovrebbero essere coerenti con l’amministrazione e con le modalità di monitoraggio individuate nel decreto. I regolamenti procedurali contemplano espressamente l’indicazione di prescrizioni, criteri di controllo e amministrazione competente.

Una restrizione agli accessi informativi, per esempio, richiede regole che sopravvivano al cambio del personale e dei fornitori. Un obbligo sulla governance richiede che le successive nomine siano esaminate alla luce del decreto. Un vincolo sulla continuità di una funzione deve essere considerato quando si negoziano nuove esternalizzazioni. La conformità dipende dalla capacità dell’organizzazione di riconoscere le decisioni che incidono sull’obbligo.

Il monitoraggio dovrebbe produrre documenti utilizzabili. Una relazione che affermi soltanto il rispetto delle prescrizioni offre una prova debole. È più utile collegare gli obblighi a fatti, deliberazioni, configurazioni e verifiche, preservando la riservatezza delle informazioni. L’obiettivo è consentire all’impresa e all’autorità di comprendere se la misura stia funzionando e quali problemi siano emersi.

Anche gli imprevisti devono essere gestiti in modo ordinato. Se una misura diventa tecnicamente inattuabile o se il contesto cambia, l’impresa deve esaminare tempestivamente le possibilità di interlocuzione e di eventuale revisione. Una richiesta di chiarimento o modifica non sospende da sola l’obbligo esistente. Fino a un nuovo atto o a una diversa determinazione efficace, il decreto conserva la propria forza secondo il suo contenuto.

La durata e l’eventuale revisione delle prescrizioni meritano pertanto attenzione già nell’istruttoria. Una misura giustificata da un rischio determinato dovrebbe poter essere valutata rispetto all’evoluzione di quel rischio. Per l’investitore, conoscere le condizioni del rapporto amministrativo nel tempo è una componente della disponibilità effettiva dell’impresa acquistata.

23. Le deviazioni dal percorso ordinario: 5G, concessioni e operazioni successive

La disciplina del 5G dimostra perché un unico calendario Golden power non possa descrivere ogni procedimento. L’art. 1-bis considera il piano annuale degli acquisti rilevanti, da notificare prima dell’attuazione, con la possibilità di aggiornamenti quadrimestrali. Il contenuto investe programma degli acquisti, fornitori, beni e servizi, contratti in corso e sviluppo della rete, secondo la disposizione.

Il termine di base è di trenta giorni. Per approfondimenti tecnici sono previste proroghe fino a venti giorni, ulteriormente prorogabili una sola volta di venti giorni nei casi di particolare complessità; operano inoltre le specifiche regole su richieste informative, incompletezza e sospensione. Il piano si intende approvato al decorso dei termini previsti. La valutazione può incidere anche sul periodo di approvazione e sulla sostituzione di beni o servizi. Il regime non coincide, quindi, con quello dell’acquisto di una partecipazione ai sensi degli artt. 1 e 2.

Per le imprese interessate questo richiede una programmazione degli approvvigionamenti coordinata con l’esame pubblico. Una modifica del fornitore o dell’architettura può avere conseguenze sul piano, sulle prescrizioni pregresse e sulle verifiche di sicurezza. Il gruppo che si occupa degli acquisti deve conoscere tali vincoli prima di assumere obblighi contrattuali.

Nelle concessioni, il DPCM n. 189 del 2022 detta una disciplina specifica di raccordo con le procedure di affidamento. L’analisi deve pertanto integrare regole di gara, contenuto della concessione e procedimento Golden power. Il titolo concessorio e il controllo sull’operazione conservano funzioni proprie; il coordinamento va verificato nella specifica sequenza di affidamento.

Un’attenzione analoga riguarda ciò che accade dopo un’acquisizione già esaminata. Ulteriori acquisti di quote, modifiche dei patti, trasferimenti di attivi o riorganizzazioni possono porre una nuova questione di notifica. Il provvedimento precedente costituisce un elemento essenziale della valutazione, ma il suo oggetto va confrontato con il nuovo atto.

Il criterio operativo è la continuità della conoscenza. Chi assiste il gruppo in una seconda operazione deve poter ricostruire quanto sia stato notificato nella prima, quale misura sia stata adottata e quali presupposti fattuali l’abbiano sostenuta. Una due diligence Golden power dovrebbe quindi esaminare anche la storia amministrativa dell’attivo, oltre alla sua situazione societaria corrente.

24. Se l’adempimento manca: poteri d’ufficio, invalidità e sanzioni

L’omissione della notifica non consuma il potere pubblico per il solo passare del tempo dall’operazione. Gli artt. 1 e 2 prevedono, nei casi di violazione dell’obbligo, l’avvio del procedimento anche in assenza di notifica e collegano il termine per l’esercizio dei poteri alla conclusione dell’accertamento della violazione. Un investimento realizzato senza comunicazione deve quindi essere esaminato anche sotto il profilo della sua esposizione successiva.

Le conseguenze vanno distinte. Possono operare nullità degli atti, sospensione dei diritti, obblighi di ripristino, cessione delle partecipazioni e sanzioni pecuniarie, secondo la fattispecie. Per le omissioni contemplate dagli artt. 1 e 2 la disciplina prevede sanzioni fino al doppio del valore dell’operazione, con il minimo parametrato all’uno per cento del fatturato cumulato delle imprese coinvolte. La violazione delle condizioni può seguire formulazioni sanzionatorie diverse; il regime del 5G presenta, a sua volta, parametri propri. La misura della conseguenza non deve essere ricavata da una formula unica riferita indistintamente a ogni violazione.

Il DPCM n. 133 del 2022 dedica l’art. 9 al procedimento sanzionatorio. Dopo la notificazione dell’avvio, gli interessati dispongono di trenta giorni per scritti difensivi e documenti, possono chiedere di essere sentiti e prendere visione degli atti. La richiesta di accesso sospende quel termine fino all’ostensione. Il procedimento può concludersi con la sanzione o con l’archiviazione.

Questa fase richiede una difesa autonoma. Devono essere ricostruiti il fatto contestato, l’obbligo applicabile, il soggetto responsabile, la documentazione disponibile al momento della scelta e gli elementi rilevanti ai fini sanzionatori. Una decisione finale di non esercizio dei poteri sull’operazione e l’accertamento di una precedente omissione riguardano questioni differenti; la prima non cancella automaticamente la seconda.

Se l’impresa scopre una possibile omissione, è necessario ricostruire tempestivamente la sequenza e valutare il modo corretto di interloquire con l’amministrazione. Una notificazione tardiva non può essere presentata come una sanatoria automatica. Il comportamento successivo può avere rilievo nella valutazione del caso, ma non sostituisce l’esame della violazione e dei suoi effetti.

25. La tutela davanti al giudice: il fascicolo difensivo nasce durante l’istruttoria

Il carattere strategico degli interessi coinvolti attribuisce all’amministrazione uno spazio valutativo ampio. Il provvedimento rimane, tuttavia, sottoposto al controllo giurisdizionale. La verifica della base legale, dei fatti, dell’istruttoria, della motivazione e della proporzionalità acquista particolare rilievo proprio in ragione dell’intensità delle conseguenze sull’impresa.

Le controversie relative all’esercizio dei poteri speciali rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa e nella competenza funzionale del TAR Lazio, sede di Roma. Si applica il rito abbreviato previsto dall’art. 119 c.p.a., con le sue regole sul dimezzamento dei termini e le eccezioni per la notificazione del ricorso introduttivo in primo grado. L’azione di annullamento resta soggetta, in via ordinaria, al termine di sessanta giorni: la decorrenza e gli ulteriori adempimenti devono essere verificati sul provvedimento e sulla concreta modalità della sua conoscenza.

La proposizione del ricorso non sospende automaticamente gli obblighi. L’eventuale tutela cautelare richiede una domanda e la valutazione dei relativi presupposti. Anche un’istanza rivolta all’amministrazione per ottenere chiarimenti o riesame deve essere coordinata con il termine di impugnazione: l’interlocuzione non consente, da sola, di considerarlo neutralizzato.

La sentenza del TAR Lazio n. 13748 del 12 luglio 2025, relativa all’operazione UniCredit–Banco BPM, mostra il rilievo della motivazione delle singole prescrizioni. La decisione ha annullato specifiche parti del provvedimento, fra cui la previsione della durata quinquennale e un’estensione riguardante il portafoglio di project finance, secondo le distinte ragioni esaminate dal giudice. Il suo significato non può essere trasformato nell’annullamento dell’intero decreto o in una soluzione definitiva di ogni questione europea.

Il precedente suggerisce un metodo difensivo: leggere ogni prescrizione rispetto al rischio al quale pretende di rispondere, al suo oggetto e alla sua durata. Un provvedimento complesso può contenere valutazioni differenti; la contestazione deve individuare il vizio del segmento effettivamente lesivo.

La qualità del ricorso dipende anche dalla qualità dell’istruttoria privata e della partecipazione amministrativa. Se l’impresa ha documentato una soluzione meno restrittiva, ha chiarito una dipendenza tecnica o ha dimostrato il costo di una misura, il giudice dispone di elementi per valutarne il mancato esame. Le informazioni che non sono mai state organizzate difficilmente diventano, all’ultimo momento, una dimostrazione persuasiva.

La difesa comincia quindi quando si costruisce il dossier, pur potendo l’operazione concludersi senza alcun contenzioso. È il significato professionale della tracciabilità: consentire di ricostruire ciò che l’impresa ha dichiarato, ciò che l’amministrazione ha accertato e la relazione fra entrambi e la misura adottata.

26. Il procedimento come misura della qualità del potere

Seguire il Golden power dall’ideazione dell’investimento alla sua esecuzione consente di cogliere un cambiamento profondo. Il diritto dell’interesse nazionale entra nella costruzione del contratto, nella distribuzione dei diritti, nel calendario finanziario e nell’organizzazione dell’impresa. La decisione pubblica può rendere possibile l’operazione entro condizioni che ne definiscono una parte del contenuto economico.

Questa capacità deve accompagnarsi a una responsabilità altrettanto intensa. L’ampliamento degli attivi considerati strategici rende essenziale distinguere il perimetro della conoscenza pubblica dal presupposto della restrizione. Un sistema può richiedere informazioni su molte operazioni e mantenere selettivo il proprio intervento. La frequenza della notifica non dimostra, di per sé, la frequenza della minaccia.

A mio avviso, la tenuta dell’istituto dipende dalla possibilità di ricostruire l’intera catena del giudizio. L’attivo deve essere identificato attraverso la sua funzione; il mutamento deve essere attribuito all’operazione; il rischio deve essere riferito a un interesse protetto; la misura deve essere spiegata rispetto a quel rischio. Il rapporto con il diritto europeo attraversa ciascuno di questi passaggi, dal perimetro delle competenze alla proporzionalità dell’esito.

Per l’impresa, la stessa catena diventa un criterio di preparazione. La due diligence accerta i fatti, il contratto distribuisce i rischi disponibili fra le parti, la notifica rende conoscibile il progetto, l’istruttoria verifica le criticità e il monitoraggio conserva nel tempo le condizioni imposte. Ogni passaggio utilizza il lavoro del precedente. La frammentazione dell’assistenza rende più difficile governare gli effetti che attraversano l’intera operazione.

Il valore dell’avvocato si manifesta nella capacità di tenere insieme questi piani. Deve comprendere il progetto industriale senza confonderlo con la fattispecie normativa, difendere la libertà dell’investimento attraverso argomenti verificabili e riconoscere gli interessi pubblici che il diritto effettivamente protegge. Deve anche sapere quando una prescrizione consenta all’operazione di proseguire e quando ne alteri il contenuto al punto da richiedere una nuova decisione dell’investitore.

La certezza giuridica, in questo ambito, è la possibilità di sapere su quali fatti si decide, quali regole governano il tempo e quali obblighi accompagneranno il capitale investito. Lo Stato protegge meglio quando rende riconoscibili le ragioni del proprio intervento. L’impresa investe meglio quando affronta quelle ragioni mentre conserva ancora la libertà di progettare l’operazione.